五中全會前瞻之四：拆除農民工市民化障礙的根本出路在於制度創新

    〔編者按〕準確地判斷和把握我國經濟社會發展與改革的進程，及其可能的發展趨向，為國家宏觀決策提供必要的理論依據，始終是中國經濟學界最重要的任務。在十七屆五中全會即將召開之際，面對“十二五”的到來，為更好地把握未來，需要對包括“十一五”在內的迄今為止的經濟發展和改革進程，做出分析和判斷，探討我國在“十二五”期間，需要著力關注和解決的問題。人民網邀請中央黨校經濟學部政治經濟學教研室的教授們，就“十二五”規劃可能涉及的相關熱點問題，如，經濟體制改革的方向、農民工市民化的出路、縮小收入分配差距、推進工業化面臨的挑戰，轉變發展方式、區域協調發展等專題，談談他們的看法，以供讀者參考。

    目前，我國在城鄉兩棲流動的農民工大約1.3-1.5億人，正處在代際交替的過程中，第一代農民工由於年齡、知識、家庭等原因，逐漸開始離城返鄉，第二代農民工成為主力軍。“十二五”時期，如何使兩代農民工能夠進的來，留得住，使他們成為市民，是我國城鎮化進程中，面臨的一個具有“中國特色”的難題。

    一、影響農民工市民化的障礙

    （一）鉅額成本，是影響農民工市民化的最大障礙

    據有關研究測算，每轉變一個農民成為城市市民需要支付成本約為2.5萬元，那麼，以2億農民工及家屬來計算，至少需要支付5萬億元。如果新增一個城市人口，小城鎮2萬元，中等城市需要3萬元，大城市6萬元，特大城市需要10萬元，按照農民工60%在地級市以上的大中城市務工計算，把2億農民工及家屬市民化最低也需要10萬億元。 這還是指城市基礎建設及住房建設方面的投資，如果加上農民工的培訓、納入社會保障體系等投入，保守地估算也會超過10萬億元，約佔2009年GDP的30%左右。很顯然，在一定時期內，要承擔如此鉅額的經濟成本，超出社會承載能力，是有很大難度的。

    （二）能力不足，是影響農民工市民化的重要障礙

    農民工市民化的能力是指農民工可以獲得在城市中足以安家和維持生活需要的收入。農民工由於素質的原因，就業困難。隨著我國工業化的升級和發展方式的轉變，勞動力的需求結構也發生了很大的變化，由對體力型的勞動力旺盛需求，轉變為對技能型勞動力的需要，而農民工基本上是體力型的勞動力，儘管出現就業機會，農民工也難找到工作。比如，近幾年，我國發達地區的出現的“民工荒”就是典型的“技工荒”。農民工一般都在不穩定的非正規崗位和低工資行業就業，比如，製造業、建築業、社會服務業、住宿餐飲業、批發零售業及居民社會服務業等行業，平均工資年收入1.5萬元以下，月收入在1500元以下。同時，企業用工的“青型化”，也導致很多40歲以上的農民工找不到工作。據資料顯示，2009年春節前，受金融危機影響失業返鄉的農民工約有2000萬人。回鄉後就失去重新回城就業機會的幾乎都是35歲以上的中年農民工。由於農民工城市生活能力與就業年限、工資高低直接相關，為此，中年農民工或者説第一代農民工基本失去在大中城市市民化的機會。有研究表明，假定社會保障制度健全，農民工要工作30年，才有可能勉強支付退休領取養老金之前年份的日常開支，同時可以購買建築面積為60平方米的經濟適用房。2006年時年齡在30歲以下的農民工才有市民化的可能。 據2009年統計，1.4億外出農民工中，近40%的農民工年齡在30歲以上，這部分人不具備市民化的能力。“居不易”：農民工市民化的直接障礙。農民工市民化最大的成本就是城市居住成本。如果農民工不能居家進城、安居樂業，就談不上市民化。目前，城市房價步入上行快車道，加大農民工市民化的難度。據研究表明，2009年上半年農民工的房價收入比 為22.08，而農民的房價收入比為29.44。 筆者調查中西部地區10個縣城的房價收入比，按每平方米3000元價格計算，農民工的房價收入8-9，農民房價收入比是11-19，都超過了6的合理區間。如果未來我國城鎮化率要達到80%，城鎮人口將增加5.6億人，其中5億人是從農民向市民轉化，大中城市農民進不去，長此下去，縣城農民也難進去。如此高的房價會堵了農民工市民化的路。

    二、制度創新，是拆除農民工市民化障礙的根本出路

    城鄉二元制度安排，是造成我國人口“不完全城鎮化”的主要根源。因此，必須以制度創新為突破口，推進城鎮化。以農民工市民化為主線推動制度創新。破解城鄉二元制度，是一個系統工程，應遵循“先易後難、先低後高、先急後緩”的原則，從圍繞降低農民工市民化的成本、提高農民工市民化能力入手，實施制度創新。

    一是要推進教育制度的創新。首先將1500萬暫居城市的農民工子女，還有5500萬留守兒童，納入國民教育體系，以培養他們城市生活的能力，同時，降低農民工的生活成本，間接提高農民工市民化的能力。要實行“同區、同校、同費”的平等原則，接納農民工子女就近入托、入學並免收學費；對於考上大學的農民工子女給予較高的助學金，以維持學生生活，保證其安穩地接受高等教育。其次，對於農民工實行技能培訓，將就業前培訓、轉崗培訓及在職培訓制度化，政府都應撥專款用於農民工人力資本投資，延續其工作生命週期和提高工資水平。

    二是要住房制度的創新。“居不易”是影響農民工市民化最大的障礙，住房制度創新是重頭戲。首先，將農民工在城市固定務工10年以上者，納入經濟適用房建設規劃，擴大經濟適用房的建設，增加經濟適用房的供應量，允許農民工購買，並允許農民以農村房屋及宅基地作為抵押物向銀行貸款購房。對於農民市民化壓力大的地區，中央政府應該有專項資金，支持地方政府進行經濟適用房的建設，緩解地方的財政壓力。其次，把農民工納入廉租房建設計劃中，加大各地廉租房的建設，為農民工安居提供條件。同時，控制好廉租房的租金，把廉租房租金與最低工資挂鉤，以保證農民工租得起“廉租房”。再次，控制好城鎮的房價，尤其，要關注中小城市的房價，避免縣城房價步大中城市的後塵，“漲升四起”，堵了農民工進城最後的路。目前，第一代農民工由於城市就業困難、家庭拖累以及思鄉情節等原因，自願或被迫還鄉。這些人有一定積蓄並願意在生活成本較低、社會認同度高、環境宜居的縣城或小城鎮安居養老，應該提供多種制度安排，將他們留在縣城或小城鎮。應允許有條件的縣城，開展宅基地換安居房的試點，既推動宅基地的流轉，又實現農民工“有産轉移”。

    三是要農村土地制度的創新。土地既是農民的財産，又是聯結農村的紐帶。怎樣讓農民“有産轉移”，又要防止市場風險及強勢群體的盤剝，是農村土地制度改革的兩難困境。首先，堅持土地承包制，維護農民的土地承包權，通過建立土地合作社、土地銀行、互助組織，在農民自願的基礎上，推動耕地的流轉和規模經營，從而實現土地價值形態與生産資料形態的分離，使農民的承包權與使用權的分離，保證農民擁有獲得土地流轉和增值的權利，在條件許可的情況下，允許農民工按照自己的意願轉讓承包權。其次，允許農民宅基地確權流轉。宅基地是農民的居住用地，目前，不允許買賣和流轉，已經不適合城鄉一體化的需要，要進行創新。第一，確認農民宅基地的權利。把宅基地的永久使用權交給農民，在“一戶一宅”和面積的符合政策規定的情況下，宅基地的佔有權、使用權、收益權和轉讓權歸農民所有，宅基地可以買賣，可以繼承，是農民的永久物權。第二，建立農民宅基地流轉機制。允許在城市中有穩定職業、戶口遷往外地的農民工，用宅基地換作價換經濟適用房或者轉讓、出租、抵押。第三，政府要制訂關於土地流轉的相關法律和政策，對於集體所有制的成員權給予重新的界定，並對制訂流轉規則、流轉收益分配、流轉的稅收等進行具體的規定，以保證土地有序、合理的流轉。

    當然，農民工市民化還要涉及醫療保障、就業制度、戶籍制度等多種制度的改革，需要逐步推進，不能一蹴而就。