農業部部長韓長賦談解決農民工問題的基本思路

　　一、 重點把握三個原則

　　據國家統計局監測，2009年全國農民工總量為22978萬人，比上年增加436萬人，增長1.9%，其中外出務工14533萬人，在本鄉鎮從業8445萬人。農村勞動力轉移就業呈穩定增長態勢。

　　為什麼中國的農民工問題這麼突出？研究發現，一是中國農民數量龐大，這是國情；二是中國長期實行城鄉分治的社會制度，建立了“一個體制，三個制度”，即計劃經濟體制和人民公社制度、農産品統購統銷制度、城鄉隔離的戶籍制度；三是改革開放以來，中國大規模的工業化、城市化進程加快。因此，農民工問題是中國特色，史無前例。中國是農業大國，農業人口多，農業勞動力轉移是現代化過程中繞不過去、又必須解決好的問題。從一定意義上説，中國的現代化就是農民的工業化和城市化；中國農民的轉移之路主要是農民工。因此，農民工問題在中國現代化進程中有特殊的歷史地位，不僅關係到農民的轉移就業、農民的增收、農業農村的發展，關係到工業化、城鎮化、城鄉一體化的發展，也關係到 中國現代化的順利推進。農民工問題是我國現代化進程中的重大課題。

　　如何解決好農民工問題，首先就要了解農民工關心的問題、政府管理要解決的問題。

　　農民外出務工最關心五件事：找到工作、拿到工資、工傷大病有保險、有地方住、子女能上學。政府管理應主要著眼于：如何提高農民的就業技能，加強就業服務；進城務工農民的權益如何得到保障，就業環境如何得到改善；農民工如何有序進入城市生活，並逐步成為市民，完成城市化；更廣大的農村富餘勞動力如何逐步、合理地轉移出來，實現比較充分就業。此外，農村勞動力大量轉移後，農業生産如何搞，也需要引起高度關注。

　　解決農民工問題的基本思路，應當順應現代化的一般規律，考慮中國的特殊國情，重點把握三個原則。一是要堅持農民向工業、服務業轉移就業，向城市有序流動遷移的方向，打開城門，合理引導，逐步轉移，有序進城；二是要堅持統籌城鄉發展，採取綜合措施，堅持兩條腿走路，一方面大力發展現代農業，發展縣域經濟和農村二三産業，讓一部分農民就地轉移，另一方面要改善農民工就業環境和待遇，讓一部分農民進城務工，安居樂業；三是要立足當前，著眼長遠，創造條件，抓緊解決農民外出務工面臨的現實突出問題，同時推動體制改革創新，探索消除産生農民工問題的深層次體制原因。

　　二、抓緊解決七個問題

　　第一，關於農民工就業問題

　　2008年底的大量農民工提前返鄉和2010年初的“民工荒”都成為社會關注的熱點問題，這在一定程度上反映了農民工就業的脆弱性和不穩定性。針對國際金融危機對農民工就業的影響，中央出臺了一系列促進和扶持農民工就業的政策，扭轉了農民工就業規模下降的勢頭。

　　今年年初的“民工荒”問題，在去年下半年就開始顯現，不僅珠三角、長三角等沿海發達地區缺工嚴重，內地一些省份也出現了結構性缺工。然而據估算，目前我國農村剩餘勞動力還有一億左右，農業技術進步還將釋放出更多的富餘勞動力。今後很長一段時間我國農村勞動力仍是供大於求，總體上不存在“民工荒”問題。

　　針對農民工就業難的實際情況，今後要把提高就業競爭力和增強就業穩定性放在突出位置，採取多渠道措施，促進農民工轉移就業。

　　一是大力開展農民工職業技能培訓。根據企業用工需求和農村勞動力培訓意願，大力開展多種門類、多種形式的培訓，增強農民工外出適應能力、就業能力和創業能力。2009年，中央財政安排資金11億元，全年培訓農村勞動力300萬人。

　　二是完善農民工就業信息服務。加強輸出地與輸入地勞務對接，健全城鄉公共就業服務體系，多渠道為農民工提供就業信息。輸出地要為準備外出就業的農民免費提供政策諮詢和準確、及時的務工信息；輸入地要完善用工信息發佈機制，所有職業介紹機構向農民工免費開放。

　　三是引導農民就地就近轉移就業。積極發展小城鎮、縣域經濟，大力發展農村“水電路氣房”；大規模開展農田水利和標準農田建設，增加農民的就業機會；發展勞動力密集型産業、農産品加工業、第三産業，支持非公有制經濟發展，為農民工就業提供更多就業崗位。

　　四是鼓勵農民工返鄉創業。農民工返鄉創業，不僅解決自己的問題，還增加新的就業機會，是今後農村新的增長點。要在財政、稅收、信貸、土地等方面給予大力支持，積極引導返鄉農民工參與現代農業發展和新農村建設，發展規模種養業，創辦工商企業，以創業帶動就業。

　　第二，關於農民工工資問題

　　抽樣調查數據顯示，2009年外出農民工月平均收入為1417元，比上年增加了77元，增長5.7%。分地區看，東部地區農民工月均收入1422元，比上年增加70元，增長5.2%；中部地區農民工月均收入1350元，比上年增加75元，增長5.9%；西部地區農民工月均收入1378元，比上年增加105元，增長8.3%。

　　目前農民工的工資水平總體還比較低，增長速度較慢，與城鎮職工工資差距不斷拉大，與農民工的價值貢獻不相稱。隨著農民工的消費不斷增加，現有的工資水平不能夠滿足農民工改善生活、積累財富、促進發展的需要。特別是農民工的工資大多是在勞動時間長、強度大、條件差的情況下獲得的，付出的成本比較高。據調查，農民工平均每個月工作26天，每週工作58.4個小時。其中，89.8%的農民工每週工作時間多於《勞動法》規定的44個小時。特別是與城鎮職工相比，農民工普遍沒有享受醫療、養老、失業、住房等社會福利，而農民工每年至少為城市貢獻一萬億元。

　　提高農民工工資水平不僅是調整國民收入分配結構、實現社會公平正義的客觀要求，也是開拓消費市場、擴大國內需求的迫切需要。我國有2.3億農民工，如果每月工資提高100元錢，按農民工每年就業10個月計算，每年要增加收入2300億元。農民工的工資消費率是比較高的，不僅個人在城鎮要進行生活開銷，而且還將大部分資金寄回農村，對擴大消費市場特別是農村消費市場是很重要的。

　　目前收入分配中，勞動佔比偏低，因此要努力提高勞動在初次收入分配中的比重。這就要求要妥善處理好國家、企業和農民工的利益關係，建立農民工工資合理增長機制，促進農民工工資合理增長，讓農民工充分享受到工業化、城鎮化快速發展的成果。

　　一是嚴格執行和完善最低工資制度。要嚴格執行最低工資標準至少兩年調整一次的規定，並與當地物價水平等挂鉤，儘快合理提高農民工最低工資標準。應借鑒國外通行做法，推行小時最低工資標準，在一些分散就業的行業和崗位，按工作小時計薪。我國現行的最低工資標準，由省級政府確定。最近，北京等11個省市制定了新的最低工資標準，上調幅度全部在10%以上，部分省市達到20%以上。北京市將最低工資標準從800元/月調整為960元/月，非全日制從業人員小時最低工資標準由9.6元/小時提高到11元/小時。廣東省調整後的最低工資標準平均提高21%，分為5個檔次，企業職工最低工資標準分別為1030元/月、920元/月、810元/月、710元/月、660元/月。勞動輸入大省尤其要嚴格執行最低工資制度。

　　二是積極推行企業工資集體協商制度。工資集體協商制度是形成勞動關係主體雙方依法自主協調機制的好形式，對維護農民工合法權益、穩定和協調好勞動關係十分重要。目前全國地市一級基本建立了由政府、工會、企業代表組成的勞動關係三方協調機制，關鍵是要發揮工會組織的作用。今後要以工資分配、工時和勞動定額等勞動標準為主要內容，推動全面開展企業工資集體協商。

　　三是建立農民工工資發放保障制度。要加快建立工資支付監控制度和工資保證金制度，確保農民工工資按月足額發放。對農民工集中的用人單位發放工資情況，要實行重點監管，強制在開戶銀行按期預存工資保證金，實行專戶專賬管理。對拖欠農民工工資情節嚴重的用人單位要加重處罰，責令其停業整頓直至吊銷其營業執照。

　　第三，關於農民工子女教育問題

　　對很多農民工來説，子女教育是他們最關心的問題。有不少農民工到城市打工並不是單純地為了就業，而是為了能讓孩子和城裏孩子一樣受到良好教育。因此，解決好農民工子女教育問題，就是對農民工最大的幫助和關懷。

　　為使農民工子女受到良好的義務教育，2008年國務院提出了“兩為主”的原則，即以流入地為主、公辦學校為主；2009年又撥出專款獎勵各地區解決農民工隨遷子女接受義務教育問題。近年來農民工子女教育問題已經有了比較大的改善,但是目前還存在兩個問題。一是城市公辦學校教學資源仍然不能滿足需求。隨著農民工隨遷子女教育的需求日益增長，城市公辦學校教學資源顯得供不應求，農民工子女進入公辦學校的門檻很高。二是農民工子弟學校教學條件普遍不好，教學設施、師資質量都有明顯差距。大多數農民工子弟學校的義務教育經費沒有納入財政預算，只能靠向農民工收費維持運轉；學校師資力量普遍很弱，一些老師甚至沒有教師資格證。

　　解決農民工子女教育問題，要統籌發展公辦教育資源和民辦教育資源，著力提高教學質量。

　　一是落實好“兩為主”政策。把農民工隨遷子女教育納入教育發展規劃和教育經費預算，按照實際在校人數足額撥付教育經費。對於公辦教學資源不足的農民工集聚地區，要想方設法加大投入、調配資源，改善教學條件，或者新建一批公辦學校。

　　二是提高民辦教學資源水平。對於農民工子弟學校，簡單地禁止和關閉都不可取，要支持和規範其發展，將受政府委託承擔義務教育任務的農民工子弟學校，納入統一的師資培訓和教學管理，提高安全水平和師資水平，逐步讓其享受與公辦學校同等的財政扶持政策。對在農民工子弟學校就讀的學生，也要按照公辦學校的標準，免除學雜費，享受相關補助。

　　三是逐步分離學籍和戶籍。農民工子女在城市接受義務教育，再回到農村讀高中，不利於他們的正常教育和健康成長。可以考慮逐步將學籍和戶籍相分離，首先在農民工戶籍所在省份範圍內，讓農民工子女在父母就業地享有參加中考、高考的權利，並逐步在全國範圍內推行。

　　第四，關於農民工社會保障問題

　　社會保障對於城市化和農民工自主擇業具有重要意義。2003年《工傷保險條例》出臺，明確將農民工納入工傷保險範疇，建築施工、煤礦等高危行業農民工參保問題已得到基本解決，目前正在著力解決商貿、餐飲服務等行業農民工參保問題。農民工養老保險和醫療保險的轉移接續問題也取得了重大突破。2009年底，國務院辦公廳就基本養老保險關係轉移接續問題專門發出通知，規定農民工跨省流動就業時，養老保險的單位繳費也可按一定比例轉移，從而實現了農民工基本養老保險關係的可轉移接續。同時，自2010年7月1日起，城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療保險可以轉移接續。

　　雖然農民工社保制度不斷完善，但目前社保覆蓋面仍然比較窄，保障水平還比較低。截至2009年底，農民工參加工傷保險、城鎮職工基本醫療保險和城鎮職工養老保險的比例分別只有24%、19%、12%左右。社會保障問題不解決，農民工就很難實現真正意義上的城市化。應當堅持低標準、廣覆蓋、可接續原則，完善農民工社會保障制度，不斷擴大農民工社會保障覆蓋面，建立健全轉移接續機制。

　　一是加大農民工工傷保險政策落實力度。以商貿、餐飲、住宿、家庭服務等勞動密集型行業的農民工為重點人群，儘快實現工傷保險對整個農民工群體的全覆蓋。只要發生用工關係，出現工傷問題就要按條例規定，要求企業承擔相應責任。要簡化農民工工傷認定、鑒定和糾紛處置程序。提高工傷待遇水平特別是一次性補助標準，保障遭工傷或患職業病的農民工獲得與城鎮職工一樣的醫療救助和經濟補償。

　　二是健全農民工醫療保障制度。與企業簽訂勞動合同、建立穩定勞動關係的農民工都要納入城鎮職工基本醫療保險制度。鼓勵其他農民工參加城鎮居民基本醫療保險或農村新型合作醫療保險。繼續完善基本醫療保障關係轉移接續辦法。

　　三是加快健全農民工養老保險制度。引導和鼓勵農民工參加城鎮企業職工基本養老保險和新型農村社會養老保險。有序、規範開展農民工養老保險關係轉移接續工作。研究制定城鎮企業職工基本養老保險與新型農村社會養老保險的銜接政策，保障回鄉農民工的合法權益。

　　第五，關於農民工住房問題

　　目前大部分農民工集中在“城中村”、城鄉結合部租房，配套設施不完善，居住條件很差。保障農民工在城市具有真正意義上的居住權，才能避免出現城市“貧民窟”。

　　農民工住房問題突出，主要有三個原因。一是農民工買不起、租不起城市商品房。據建設部調查，目前74.1%的農民工能承受的購房單價在3000元/平米以下，76.2%的農民工能承受的月租金在100-300元之間。二是城鎮住房保障體系未包括農民工。農民工不能享受經濟適用房、廉租房等保障性住房。三是現行用地政策制約了農民工集體宿捨得建設。集中建設農民工集體宿捨得用地方式都與現行工業用地、集體建設用地、土地收購儲備等政策相衝突。

　　為解決農民工住房問題，國家出臺了一系列政策措施，提出用工單位是改善農民工居住條件的責任主體。一些地方政府也進行了初步探索。如重慶市參照經濟適用房政策，鼓勵企業在工業園區為農民工建設集體宿舍或經濟公寓；通過適當補貼，鼓勵街道、社會單位和集體將存量房、閒置房改建為適合農民工租住的“陽光公寓”；允許符合條件的進城務工農村家庭購買一套經濟適用房。解決農民工住房問題可以從以下幾方面著手。

　　一是把農民工納入國家住房保障政策體系。把在城市穩定就業、居住一定年限的農民工，納入政府廉租房、經濟適用房、限價商品房政策享受範圍。或者出臺針對性強的農民工公寓建設支持政策。

　　二是完善農民工住房租賃市場。鼓勵社區街道、工業園區、企業建設適合農民工租賃的社會化公寓，培育小戶型房屋租賃市場。探索在城鄉結合部經過規劃，由集體經濟組織利用閒置建設用地建立農民工公寓。

　　三是建立完善農民工住房公積金制度。住房公積金制度應當面向所有農民工，有條件的農民工可以申請住房公積金貸款，並且可以支付房租。

　　四是完善農民工住房配套制度。把農民工住房納入城鎮建設規劃、土地利用規劃中，統籌考慮農民工住房位置、基礎設施能力，避免出現農民工居住區大規模集中的情況。

　　第六，關於城市如何對待與接納農民工問題

　　當前，農民工已經成為我國産業工人的重要組成部分，事實上成為城市居民的一部分，他們與城市既是密不可分的，但又是有隔膜的。城市必須放寬胸懷，拆除圍墻，歡迎新市民的到來。因此，對待農民工的態度應該是降低城市門檻接納他們，用現代文明和城市文化同化他們，讓具備條件的農民工有序地融入城市，成為新市民和新産業工人。從政府的角度講，除了經濟層面給予同等待遇之外，還要調整完善相關的公共管理和社會政策，推動農民工的社會融入和心理融入。

　　一是改革城鄉分割的戶籍制度。與公共服務和社會福利連接的戶籍制度，是農民工受到不公平待遇和難以融入城市的制度根源。戶籍制度改革不是把農村戶口本，換成城鎮戶口薄，而是要讓農民在自由遷徙的前提下，享受到附著其上的各種福利待遇。推進戶籍制度改革，總的方向，一是放開，放開中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮戶籍。二是放寬，大城市戶籍制度可以實行漸進式改革，讓穩定就業和居住的農民工轉為市民，應把就業、居住、交稅、繳納社保等作為落戶條件，把技術等級作為條件。

　　二是把農民工納入城鎮社區管理。目前農民工大多租住在城市社區，但與城市居民咫尺天涯。從發展模式看，要竭力避免大批農民工集中居住，造成新老市民分割居住的局面，最好是走農民工分散融入城市社區的模式。社區管理要覆蓋農民工，農民工要逐步參與社區管理。

　　三是城市的公共服務設施，尤其是公共文化和教育設施應當向農民工開放。文化生活和素質教育對進城農民工非常重要，使他們接受現代文明、城市文明、城市生活習俗等方方面面的影響和熏陶，加快其思想、文化、習俗的城市化。

　　四是加強對農民工的人文關懷。大量農民工孤身在城市工作、生活，難以融入城市，面臨許多心理問題。這些農民工由於文化程度不高，特別是新生代農民工，心理不成熟、比較脆弱，對被歧視敏感，受挫後容易失去希望。應高度重視農民工的人文關懷，營造良好的社會輿論，形成關心農民工工作、關懷農民工生活、關注農民工心理的良好氛圍。

　　第七，關於農民工轉移後的農業生産發展問題

　　現在外出農民工大多是青壯年，科技文化水平普遍較高。大量相對較高素質的勞動力外出使務農勞動力素質呈結構性下降，農業勞動力歲數偏大、文化較低、婦女居多的現象比較普遍。目前一些農村已很難找到40歲以下的勞動力，個別地區甚至已經出現農業勞動力絕對短缺現象。為應對農村勞動力轉移對農業生産的影響，各地進行了積極探索。

　　一是創新農業經營方式。健全完善農村土地承包權流轉市場，引導農民發展適度規模經營，培育種糧大戶、養殖大戶，支持發展專業化、集約化生産。大力發展農民合作社、農業産業化龍頭企業等新型市場主體。

　　二是加快推進農業機械化。積極培育適合不同産品、不同地域特點的農業機械，促進農機與農藝相結合，大力推廣秧苗栽插、油菜收割等農民迫切需要的農機裝備，不斷提高農業機械化水平。

　　三是抓緊完善農業社會化服務。大力扶持農資配送、機耕機收、科技推廣、農業信息、統防統治等農業生産性服務業發展。加快推進基層農技推廣體系改革與建設，提升農業公共服務能力。與發達國家相比，我國的農業服務業發展相對落後。歐美發達國家的農戶基本上只從事專業生産，各種服務組織圍繞著專業化生産，提供全過程的服務。美國直接從事農業生産的人口占全國從業人員總數的2%，而為農業配套服務的科研、技術、勞務、營銷、加工儲運等相關人員則佔15%。

　　四是著力培養新型農民。借鑒德國、日本、韓國等國家培養職業農民的做法，與科研院校開展定向委託培養，免費開辦農業職業學校，組織多種形式的農業技術培訓，培養一批農村管理人才、種養業能手、農機作業能手、科技&&人、農村經紀人和專業合作社領辦人，依靠職業化的農民來發展現代農業。此外，要保護好進城農民工的土地承包權益。農民進城穩定下來需要一個很長的過程，建議不要急於收回進城農民工的承包地。要穩定農村土地承包關係，堅持依法、自願、有償原則，積極引導農村土地流轉和適度規模經營，保證農民工進退有路，降低其打工成本，降低社會穩定的風險。中國的農民工問題是個長期性問題，幾億農民離開土地，走出農村，進入工業，融入城市，並在這一壯麗過程中完成他們自身的蛻變，絕不是三年五載之功，需要十幾年乃至幾十年的時間。今後一個時期，農民工總量增加、增量下降的趨勢將逐漸明顯。

　　總之，農民向非農産業和城鎮轉移，轉變為工人和市民，是推進工業化和城鎮化的必然産物，是社會全面進步的重要標誌。伴隨著我國二元社會經濟結構的打破，工業化和城鎮化的實現，城鄉差距、工農差距的逐步消失，我國的農民工問題將逐步得以解決，農民工終將在現代化中完成其歷史使命。