未來五年中國深化“善政”改革趨向“善治”

專題:回眸“十一五” 展望“十二五”

    新華網北京10月12日電(記者王建華　傅丕毅　查文曄　劉歡)馬艷麗毫不掩飾自己的看法，她直言不諱地告訴前來徵求意見的副鎮長：編制中的鎮財政預算明顯缺失對幼兒教育的投入。

    “如果鎮政府不在財政預算中給幼兒教育安排資金，那麼這對全鎮的長遠社會發展十分不利。”她説。

    26歲的馬艷麗是中國東海邊溫嶠鎮的一名小學老師。歸屬浙江省溫嶺市的這個鄉鎮今年開始推行一項基層民主試驗--“公眾參與政府預算制訂”，這給了馬艷麗充分表達自己“政府如何花錢”的意見的機會。

    按照馬艷麗的建議，溫嶠鎮政府在2010年度財政預算草案中新增了“幼兒教育”單項，並安排了5萬元資金。這筆支出包括面向數百名外來農民工的幼兒子女。

    “資金安排雖然不多，但它卻填補了我們的一項財政預算空白。”鎮黨委書記郭海靈説，“以後政府將逐年增加這項投入支出。”

    由於公眾的參與，溫嶠鎮財政預算草案中有十分之一的項目被進行了調整，民生項目比重增至70%，甚至還增加了避免岐視婦女的“性別預算”，而土木工程和樓堂館所以及公務費用被大幅削減了數百萬元。最終，總額達8600萬元的財政預算通過了鎮人大會議的審議批准。

    溫嶠鎮政府與公眾良性互動進行財政預算制訂的探索，只是中國進行政府治理改革創新的最新努力的一個縮影。政治分析人士預料，未來五年，不僅在溫嶠鎮，而是在全國範圍內，中國將持續深化政府治理的改革創新。

    中國共産黨第十七屆中央委員會第五次全體會議定於本月15日至18日在北京召開，將審議通過中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議。

    自1953年以來，中國每個五年計劃與規劃都規制著五年內國家發展戰略、發展政策的路徑軌跡。

    中共中央編譯局副局長俞可平預料，這屆五中全會將拉開新中國第三個30年的改革大幕，而除了在經濟領域，改革的重點將很可能主要發生在社會政治領域。

    他表示，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權--黨和政府正在解放思想，努力通過構建以民主和法治為特點的治理改革，推進“善政”體系建設，進一步趨向“善治”。

    “善治”就是良好的治理，是政府與公民對社會的合作管理。追求“善治”被視為世界各國政府的共同目標，不同政治制度下的政府都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務，更多的公民支持。

    西方發達國家和重要的國際組織紛紛制定出自己的與“善治”密切相關的政府治理評估標準和指標體系。不僅如此，其中一些國家和國際組織還試圖以它們的標準測評其他國家的治理狀況。

    中國積極進行政府治理的改革創新，並逐步建立健全具有中國特色的評價標準和評估體系，這還事關推行自己的政治價值，獲取自己的政治話語權。

    中共十七大報告提出，堅持國家一切權力屬於人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。

    “在中國，治理改革是政治改革的重要內容，治理體制也是政治體制的重要內容。”俞可平説，“中國政府只有通過不斷進行自身的改革創新才能先實現‘善政’並進而達到‘善治’。”

    “善治”是社會主義一直以來追求的重要目標之一。中國領導層最新提出的“科學發展觀”，豐富地包含著“善治”的理念、目標和內容。

    中國科學院--清華大學國情研究中心主任胡鞍鋼表示：“僅從落實的進程來説，十一五規劃‘初步落實’了科學發展觀，十二五規劃將更進一步--‘基本落實’科學發展觀，十三五規劃則會‘全面落實’科學發展觀。”

    受訪的分析人士和觀察家們傾向認為十二五規劃將不僅僅是經濟和社會發展的內容，它還將觸及行政管理體制改革、政治體制改革、社會體制改革、文化體制改革等全方位的改革內容。

    這是由當前的國際國內形勢、背景，十二五時期基本國情、發展階段，特別是重大矛盾、重大關係的變化，以及可能凸顯的一些重大問題所決定的。

    國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱説：“無疑，十二五規劃將在中國政府‘善治’之路上邁出重要一步。‘善治’是執政能力建設的重要體現，它是中共長期執政的重要保障。”

    自1978年開始改革開放以來，新中國第二個30年的改革在政治領域方面一個突出成就是，中國共産黨在變革中逐步啟動政治體制改革的重要組成部分──行政管理體制改革。

    1982年，中共首次進行行政體制改革，廢除領導職務終身制，國務院100個部門精簡到61個。1984年，中共首次提出政企分開，企業從此不再是政府的一個“車間”。1988年，中共首次提出“轉變政府職能是機構改革關鍵”，明確宣佈行政權力是有邊界的。

    在此後執政歷程中，“三個代表”重要思想、科學發展觀、和諧社會、社會主義新農村、創新型國家、生態文明等一系列新的治黨和治國方略、理念的提出更是與“善政”“善治”息息相關。

    中共十七大報告提出，確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。

    行政管理體制改革被視為中國政府治理改革的核心內容，它仍然是一項長期而緊迫的任務，分析人士預料其將在十二五規劃中得到重要部署。

    中國首個經濟特區深圳繼續在全國“先行先試”，提出“深化行政管理體制改革，率先建成公共服務型政府”的目標，于去年7月開始進行建市以來最大規模、最大力度的以“大部制”為主要內容的政府機構改革，政府工作部門按照“委、局、辦”分設並由46個減為31個，將決策、執行、監督三權基本分開。

    未來五年，中國政府將通過深化政府機構改革、轉變政府職能、加強依法行政、強化社會管理和公共服務來進一步創新政府管理體制，為“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”奠定堅實基礎。

    俞可平預料，十二五期間，旨在實現“善政”、趨向“善治”的政府自身治理改革創新的重點將在五大方面深入展開：建設法治政府、責任政府、服務政府、透明政府、廉潔政府。

    建設法治政府，需要完善法律體系，提高立法質量，嚴格依法行政，加強合法性審查。中國總理溫家寶在今年8月27日全國依法行政工作會議上説，建設法治政府，是我們黨治國理政從理念到方式的革命性變化，是我國政治體制改革邁出的重要一步，具有劃時代的重要意義。

    建設責任政府，需要進一步加強政府責任，主動盡責、嚴格問責，積極回應公民訴求；建設服務政府，需要進一步完善公共服務體制，強化政府的公共服務職能，提供優質的公共品。

    建設透明政府，需要進一步推動政務公開，讓公眾更好地了解政府運行、更廣泛地參與政府管理、更直接地監督政府行為；建設廉潔政府，需要進一步建立科學的分權、制約和監督機制，嚴厲懲處腐敗，逐步實現對官員腐敗的“零容忍體制”。

    2004年以來，中國先後發佈了《全面推進依法行政實施綱要》《政府信息公開條例》《關於加強市縣政府依法行政的決定》《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》等規章制度。

    溫家寶總理在今年的《政府工作報告》中還提出要“創造條件讓人民批評政府、監督政府”。

    這對中國政府的轉型具有重要意義，因為“批評”和“監督”是推進民主政治發展的一種重要機制。可以預料，中國未來將重點落實黨內監督條例，加強民主監督，發揚社會監督和輿論監督，增強多種形式監督的合力和實效。

    不過，俞可平指出，“推行五個方面的改革和建設，僅靠政府自身的改革創新還遠遠不夠，還必須在政治體制改革方面持續深化。沒有良好的政治體制環境，‘善政’和‘善治’都難以實現。”

    中國領導人近期又多次強調指出，中國的改革是全面的改革，不僅要推進經濟體制改革，還要推進政治體制改革。

    汪玉凱説：“這是一個相當積極和值得期待的信號。”

    政治分析家們認為，未來五年乃至更長一段時期，中國必須妥善解決公平正義、生態環境、公共服務、社會穩定、官員廉潔等一系列嚴峻問題。

    目前中國的基尼系數大大超過國際公認的警戒線，城鄉收入差距擴大到3.32：1，地區發展差距也依然過大，另外，教育、醫療、文化、就業等基本公共服務提供不均的問題也很突出。30年來中國GDP年均增長9.7%，而環境污染的成本佔全部GDP的3%-5%。

    中國國家主席胡錦濤最近首次在公開場合提出“包容性增長”的新概念。汪玉凱表示，這是中國促進實現“全體人民共享改革開放成果”的最新舉動，它也將是十二五規劃的重要內涵之一。

    預料未來五年，中國將繼續健全基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治範圍，政府將向社會組織釋放、轉移或委託更多的資源和職能，更好地發揮後者在社會公共事務管理中的作用，使長期比較薄弱的社會管理和公共服務儘快得到補充和加強，以配合和協助其有效地向社會提供優質公共品、維護社會公平正義。這將推動中國公民社會的進一步成長。

    國家發改委宏觀經濟研究院原副院長林兆木指出，社會組織可以彌補“政府失靈”、糾正“市場失靈”，在政府力不從心、市場又不願做的公共服務領域發揮拾遺補缺的重要作用。

    在社會矛盾凸顯期，日益增大的穩定壓力和維穩成本也迫使中國各級政府穩步提升“善治”能力。

    俞可平説：“今後，中國各級政府要更新維穩理念，努力實現‘以堵為主’的靜態穩定向‘以疏為主’的動態穩定轉變，因為公眾不可能長時間承擔高昂的維穩成本。”

    中共中央黨校省部級領導幹部培訓班“社會主義民主政治建設研究”課題組指出，中國政府本質上是“善治”政府，但是面對風雲變幻的國際國內形勢、迅速發展的社會主義市場經濟、錯綜複雜的經濟社會矛盾、突如其來的各種困難和風險，要不斷通過改革創新提高政府的“善治”能力。