林業局續答“解讀林地保護利用規劃綱要”

　　中新網9月28日電 據林業局網站消息，日前，林業局就“解讀《全國林地保護利用規劃綱要(2010-2020年)》”在線訪談中未回答的網友關注問題進行了回答。

　　1、《規劃》在執行過程中，當地方經濟與林地保護規劃綱要發生衝突時，林業主管部門應當扮演什麼角色，如何處理？

　　地方經濟與林地保護衝突更多地體現在建設項目使用林地上，《綱要》提出對建設項目要有保有壓，適度保障國家基礎設施及公共建設使用林地，控制城鄉建設使用林地，限制工礦開發佔用林地，規範商業性經營使用林地。同時提出要建立健全監督檢查制度，實行專項檢查與經常性檢查相結合，及時發現、制止違反林地保護利用規劃的行為，定期公佈檢查結果。加大執法力度，對擅自修改林地保護利用規劃的行為要嚴肅查處，追究責任；對違反規劃使用林地的行為，依法查處，限期整改。

　　2、在今後的林地規劃實施中，如何提高各省、縣級政府對林地保護的責任意識和重視程度？

　　國務院關於《綱要》的批復中，要求把規劃確定的森林保有量、徵佔用林地定額作為地方政府考核的重要內容，建立並落實考核體系和考核辦法。

　　3、目前破壞林地現象嚴重，請問，國家林業局對此將採取何種措施？

　　防止林地非法流失主要通過三種措施來實現：一是加強林地管理，將林地落實到山頭地塊，建檔上圖，落實保護措施；二是嚴格執行林地用途管制制度，嚴格審批，減少林地流失；三是對非法使用林地，依法嚴厲打擊，責令恢復原狀。

　　4、在保護林地的時候如何確保林木樹種的多樣性？部分地區因經濟原因導致的樹種單一問題如何解決？

　　對林地實行分級保護。一級保護的林地，重點是保護生物多樣性、特有自然景觀，禁止可能威脅生態系統穩定、生態功能正常發揮和生物多樣性保護的各類林地利用方式和資源開發活動。對其它林地，通過實施森林質量工程，對生態脆弱地區的林地，以培育混交、異齡復層林為主，豐富生物多樣性，增強生態系統穩定性。

　　解決樹種單一的問題，一方面要統籌規劃公益林地與商品林地，科學調整天然林地與人工林地結構，努力培育復層、混交、異齡林。另一方面需要加大科技投入力度，研究解決種苗、造林技術。

　　5、目前我國退耕還林的實施效果如何？共恢復了多少林地？

　　全國退耕還林工程共造林2600多萬公頃，其中退耕地造林恢復林地900多萬公頃，工程區森林覆蓋率提高兩個多百分點。

　　6、我是城市人,也想去農村包荒山種樹,一是産權不清,二是産權清了,村民又不滿意,出來搞事,有什麼政策可以改善一下,讓多餘的資金可以進行荒山復綠呢?

　　深化集體林權制度改革，明晰林地、林木所有權、使用權和經營主體，完善林地、林木流轉辦法，在法律法規的框架內依法自主經營。

　　7、當前林地保護面臨哪些困難，如何克服？

　　當前，我國林地保護面臨的主要問題是對林地界定不清，沒有落實到現地，導致執法時不能準確界定哪一塊是林地，哪一塊不是林地。通過編制林地保護利用規劃，落實林地的空間位置，為林地保護執法提供了依據。

　　8、《綱要》給出的各省2020年的林地目標可以適當調整嗎？

　　森林保有量和徵佔用林地定額兩項約束性指標是必須要達到的。如果目前的現狀低於約束性指標，到規劃期結束時，必須達到這一指標。如果現狀高於約束性指標，規劃期內不得低於約束性指標。其它預期性指標，是規劃期內期望達到的。各省在落實《綱要》時，要逐級落實分解《綱要》確定的目標和指標。

　　9、中國的發展東西部不夠均衡，這絕不是森林多少決定的，原因很多。但使用林地定額依據的一些標準是否合理、合法？能否影響到當地的經濟發展？如果嚴格落實林地定額，是不是全國發展就均衡了？這與國家的政策是否相衝突？

　　《綱要》確定林地徵佔用定額指標時，已考慮到各地經濟發展現狀和發展趨勢，充分考慮了不同時期、不同區域經濟發展現狀和發展趨勢對林地的需求，並不是全國一盤棋平均分配。在執行中，將實行五年總控，允許以結轉等方式加以控制。如果省內確實不足，可以從國家備用指標(10%)中解決。2020年以後，西部大開發需求增大時，我們將用地的重點向西部轉移。2020年以前，確實有需求的省份，可以通過修編規劃加以解決，但必須嚴格履行程序。

　　下一步，將林地保護利用規劃作為徵佔用林地審核審批的依據之一，依據規劃進行審核審批將會起到重要作用。

　　10、國務院批准《全國林地保護利用規劃綱要》，這是劃時代的。目前，國土部門各方面的工作力度都很大，保護耕地的措施非常嚴厲，具體到林地保護，國家林業局準備採取什麼措施才能做到“象保護耕地一樣保護林地”？

　　嚴格林地用途管制，嚴格限制林地轉為建設用地，控制林地轉為其他農用地，保護公益林地，加大對臨時佔用林地和災毀林地修復力度。建立健全森林面積佔補平衡制度，完善林地管理機制，實行分區、分類、分級管理，加大林地保護執法力度，嚴厲打擊違法佔地。

　　11、在應對氣候變化中林業具有特殊地位，在《綱要》編制中如何提升林業的這一特殊地位和作用？

　　中國政府高度重視林業在應對氣候變化中的重要作用。2007年發佈實施的《中國應對氣候變化國家方案》，將林業列入我國減緩和適應氣候變化的重點領域。在2009年聯合國氣候變化峰會上，胡錦濤總書記向世界作出了“大力增加森林碳匯，爭取到2020年森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林蓄積量比2005年增加13億立方米”的莊嚴承諾，使發展林業成為應對氣候變化的國家行為。

　　《綱要》編制過程中，對上述目標進行了測算，保證滿足上述指標的要求。下一步在省級、縣級林地保護利用規劃編制中，將進一步分解落實目標和指標。

　　12、《林地保護利用規劃綱要》編制、批准實施後，國家或林業主管部門可否出臺監督和保障《規劃》實施的具體法規和制度？

　　《綱要》確定的五項任務之一是以創新管理制度為突破，形成林地保護利用管理新機制。完善用途管制、定額轉用、分級保護、差別管理等林地保護利用制度和差別化補償政策等；綜合運用法律、經濟、行政、技術等手段，改革和完善林地保護利用機制，形成有利於保護林地和發展森林資源的管理機制，提高林地保護利用宏觀調控能力，強化規劃實施執行力。

　　13、不在林權證範圍內的有林地是否是本次林地保護利用規劃的對象？

　　這次規劃就是要把現有的林地和依法可用於林業發展的土地規劃為林地，加以保護、合理利用，林權證是確定林地的條件之一。

　　14、目前林地保護管理中的一個重要問題是林地佔補平衡機制還沒有真正建立起來, 這一問題如何解決?

　　《綱要》提出，強化對徵佔用林地的控制和引導，實行建設項目所在縣級行政區域內的森林(有林地和國家特別規定的灌木林)佔補平衡。目前，這項制度還在完善過程中。

　　15、編制林地規劃有多大實際意義？

　　林地是國家發展的基礎性自然資源和戰略性經濟資源，在維護國土生態安全、保障木材及林産品供給中具有核心地位，在應對全球氣候變化中具有特殊地位。我國仍是一個少林國家，森林資源總量不足，生態系統整體功能脆弱，經濟社會發展需求與林地供給的矛盾依然十分突出。在這種形勢下,編制和實施《綱要》對今後十年林業發展和生態建設將産生重大影響。具體地説：

　　一是保障了生態建設和林業發展空間。要實現到2020年森林覆蓋率達到23%以上、森林面積和森林蓄積分別比2005年增加4000萬公頃和13億立方米的奮鬥目標，歸根到底首先要有林地。《綱要》明確了今後10年我國林地的規模，編制和實施國家、省、縣三級林地保護利用規劃，將林地保護利用措施落實到現地，建立全國統一標準的林地檔案管理數據庫，將為林業科學發展奠定堅實的基礎。

　　二是為實現林地科學管理提供了依據和手段。實施《綱要》，對現有林地進行功能區劃，解決了林地範圍不清的問題，確保林地用途管制落到實處；通過明確林地分區、分類、分級保護利用，優化結構、調整佈局，將公益林地和商品林地的保護利用措施落實到現地。同時，明確了國家對林地保護利用的投資方向，必將提高林地利用率和生産力。

　　三是將有效緩解我國林地保護形勢嚴峻的局面。我國林地總量不足、逆轉嚴重，第七次全國森林資源清查結果表明，清查間隔期內，因毀林開墾、自然災害、工程建設等導致林地轉為非林地面積達832萬公頃，其中有林地逆轉為非林地的面積為377萬公頃，相當於同期全國造林面積的十分之一。《綱要》提出逐級編制規劃，將林地落實到山頭地塊，明確林地範圍，將為林地保護執法提供基礎，緩解壓力，遏制林地流失的勢頭，特別是不合理徵佔用林地問題。

　　16、編制《林地保護利用規劃綱要》是一項“功在當代,利在韆鞦”利國利民工程。請問如何推動各級政府的落實？

　　一是完善規劃體系。2011年底前完成省級、縣級林地保護利用規劃的編制工作。規劃完成後，結合衛星遙感等資料，將建立全國統一標準林地數據庫，力爭實現林地變化的年度更新，適時、準確掌握全國林地保護利用狀況。為確保這項工作的順利推進，我局制定了《省級林地保護利用規劃編制指導意見》和《縣級林業保護利用規劃編制規範》，要求層層開展培訓。

　　二是逐步落實《綱要》提出的保障措施。科學建立全國林地分等評級體系。健全徵佔用林地補償政策，實行林地優質優價、不同林地利用方向差別化經濟調控制度。修改完善森林植被恢復費徵收管理辦法，根據建設項目性質、林地區位和用途等，制定不同的徵收標準。加強和完善現有森林資源調查監測網絡，定期組織開展林地現狀調查和動態監測工作，評估各地林地保護利用成效並向社會公佈。

　　三是落實地方林地保護利用目標考核責任制。明確地方各級政府主要負責人要對本行政區域內的林地保護管理負總責。把規劃確定的森林保有量、徵佔用林地定額作為地方各級政府森林資源保護和發展目標責任制考核的重要內容，把全面保護林地、節約集約用地作為地方經濟社會發展評價的重要因素，建立並落實考核體系和考核辦法。

　　17、對全國林地保護利用的規劃目標如何測算?

　　總體上，是利用以往連清年度數據和國家確定的2020年林業及生態建設目標，採用趨勢預測、總體規模控制等預測方法，結合各省上報數據及林地資源現狀和實現目標的可能，並同國土、農業等相關部門相關數據銜接，在多方案比選的基礎上確保可實現的前提下確定規劃目標。

　　18、貫徹落實《綱要》，編制好省和縣級規劃是關鍵。由於對地方林業主管部門編制規劃的要求高、工作量大、涉及面廣、時間緊，請問國家林業局將採取哪些具體措施支持和保障地方編好省、縣兩級規劃？

　　一是全力做好各地規劃編制有關的協調和服務工作，層層推進規劃編制培訓工作，對省級規劃的基礎數據、規劃大綱、規劃成果做好技術把關和審查工作；二是國家直屬規劃院定期不定期的為各地規劃編制提供技術諮詢和服務；三是國家林業局派駐森林資源監督機構將督促各地方人民政府組織編制並落實林地保護利用規劃；四是建立規劃編制與徵佔用林地審批、林地管理挂鉤的監督和約束機制。

　　19、《林地保護利用規劃綱要》的數據與土地利用規劃相銜接，難度太大，有些基礎數據差距甚遠，請問怎樣處理？

　　《綱要》中確定的林地保有量與國土部門的林地面積數字不一致，主要是二者對林地的內涵和統計口徑不一致導致。

　　全國土地利用總體規劃綱要與全國林地保護利用規劃綱要在林地概念上採取了各自表述的形式，解決了不一致問題，省級、縣級規劃也可以採取這一辦法。

　　20、林地規劃為什麼不由國務院組織各級政府來編制?而是林業部門內部自編自查自整改？

　　《國務院關於全國林地保護利用規劃綱要(2010—2020年)的批復》明確提出，省、縣兩級林地保護利用規劃要由同級人民政府組織編制並批准實施。林地保護利用規劃由林業部門內部自編自查自整改的説法是不符合實際的。

　　21、《綱要》頒布後，對加強林地保護有什麼重大措施？

　　擬實施五大措施，一是嚴格林地定額管制，實行徵佔用林地定額管理，嚴格限制林地轉為建設用地、嚴格控制林地轉為其他農用地，嚴格保護公益林地，加大對臨時佔用林地和災毀林地修復力度。二是實行林地分級管理，根據生態脆弱性、生態區位重要性以及林地生産力等指標將林地按嚴格保護程度劃分為四級進行分級管理。三是加強森林保護，確保實現森林覆蓋率奮鬥目標需要的森林量，同時遏制有林地退化。四是通過對陡坡地、沙化耕地退耕還林，森林鄉村建設等，積極拓展綠化生態空間，同時對政府收回的閒置土地，原屬於林地的，應優先用於林業生産經營活動；加強對廢棄工礦、廢棄山區村莊及村中空地整治，尤其對坡度25度以上的，應按照宜林則林的原則，優先用於植樹造林。五是引導節約用地，對國家基礎設施及公共建設使用林地要適度保障；城鄉建設要嚴格按規劃實行使用林地邊界控制，對人口轉移後的廢棄地要積極開展植被恢復；要限制工礦開發佔用林地；適度保障生態旅遊用地，嚴格控制其他旅遊開發項目使用公益林地和重點商品林地；將制訂、頒布、實施禁止和限制使用林地項目目錄，並制定限制經營性項目使用林地相應的約束性措施。

　　22、《林地保護利用規劃綱要》實施有哪些保障機制？尤其是與其他部門的總體規劃如何銜接？

　　有4個方面的保障機制，一是建立規劃體系，建立國家、省、縣三級規劃體系，嚴格規劃實施監管。二是健全管理制度，通過深化集體林權制度、國有林場和國有林區改革，加強林地林權管理，落實林地保護利用目標考核責任制，建立林地保護利用協作管理機制，為強化林地保護利用管理奠定基礎。三是強化調節機制，建立林地保護利用的穩定投入機制，強化建設項目節約使用林地的價格調節機制，完善公益林地補償制度。四是加強基礎設施，制訂和完善林地保護利用規章和標準，完善林地調查和定期監測，強化林地保護管理隊伍建設。

　　國家林業局要求，各地編制林地保護利用規劃，要做好與全國主體功能區規劃、全國土地利用總體規劃綱要、國家重要基礎設施建設規劃等國家宏觀規劃的銜接，在後期的省級和縣級規劃編制過程中，也同樣要做好銜接，以確保規劃的科學性和可操作性。

　　23、生態公益性國有林場在全國林地中佔有非常重要的地位，在生態文明建設、應對氣候變化中發揮著舉足輕重的作用。請問《全國林地保護利用規劃綱要(2010-2020年)》的出臺對解決生態公益性國有林場困難局面將會産生什麼作用？

　　《綱要》提出，統籌開展國有林場和國有林區改革，通過體制和機制創新，落實國有林地保護責任，充分發揮國有林地在國家生態建設中的主體作用，形成有利於林地保護利用管理的堅實基礎。我們也將積極推進國有林場改革。

　　24、對非法使用林地，依法嚴厲打擊，責令恢復原狀，請問，你認為林業部門能做到嗎？

　　這是《森林法》和《森林法實施條例》賦予林業部門的職責。《森林法》第四十四條規定：進行開墾、採石、採砂、採土、採種、採脂和其他活動，致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失；由林業主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款。在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失；由林業主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木。拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的，由林業主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。林業有一支森林公安執法隊伍，對保護林地發揮重要的震懾作用。