美鋼鐵保護引發公憤 中國或捲入國際鋼鐵貿易戰

　　鋼鐵行業是美國的心頭肉，多年來美國對其重點保護，採用反傾銷、反補貼和特保措施限制鋼鐵製品進口，引起國際公憤。WTO成員國群起而攻之，連續在世貿組織起訴，掀起了美國鋼鐵貿易戰的一次次高潮。

　　截至目前，WTO一共受理30起涉及鋼鐵製品的案子，其中起訴美國的就有23起。遺憾的是，這些訴訟並沒有真正改變美國的保護主義政策。

　　美國鋼鐵保護引訴訟無數

　　上世紀90年代之前，美國一直對法國、意大利、英國、德國、西班牙和瑞士的各種輸美鋼材徵收反補貼稅。從1990年代初開始，美國先後對英國鋼鐵公司、聯合工程鋼有限公司等4家英國公司的輸美鋼材徵收反補貼稅，理由是這些公司原來是國有企業，獲得了政府補貼，1988年轉為私有，政府原來的補貼隨之轉移。

　　歐盟非常不滿，但交涉未果。1994年-1996年，美國經過中期復審，決定繼續徵稅，終於激怒了歐盟。1998年6月30日，歐盟起訴美國。WTO專家組和上訴機構經過審理認為，在私有化過程中受讓人支付了與公司財産相當的資金，美國不能證明原來政府給予的補貼轉移給了新的所有人，遂判美國敗訴。

　　美國並不甘心，改變了徵稅理由，以“這些公司的所有人沒有實質性變化”為由，繼續徵收反補貼稅。2000年11月10日， 歐盟再次起訴。美國又一次敗訴，但非常不情願執行裁決，窮盡了規避執行的一切方法，拖了3年多，直到2005年9月還沒有執行。

　　不僅對英國，對其他國家的輸美鋼材，美國也同樣採取了反傾銷、反補貼、和特保措施。這些國家開始對美國群起而攻之，鋼鐵貿易戰進入白熱化。

　　1999年韓國和日本分別起訴美國；2000年歐盟、韓國、印度、巴西先後起訴美國；2002年日本、歐盟、韓國、中國、挪威、新西蘭、中國台灣、巴西分別起訴美國。1999年-2002年，美國在三年內被訴了20次，其中2000年被訴6次，2002年被訴11次。

　　在上述訴訟中，起訴方或者認為美國濫用反傾銷和反補貼調查權，違反條約規定採取措施；或者認為美國在不能證明國內同類産業受損的情況下，對進口鋼材採取特保措施；或者認為美國在救濟措施到期進行“日落復審”時故意延長征稅期間，等等。

　　由此，美國鋼鐵保護引發了WTO訴訟史上的高水平對決。爭端各方都派出了頂尖的團隊，對《反傾銷協定》、《反補貼協定》和《特保措施協定》中的許多技術性安排反復辯論和論證。專家組和上訴機構對爭議的條款作了經典註釋，成為國際經濟法學界的重要研究資料。WTO官方網站也經常引用這些案件對條約進行官方解釋。多哈回合談判期間，許多成員國也引用這些案件，要求填補條約的漏洞。

　　訴訟的結果都是美國在主要爭議問題上敗訴，但最後的執行卻非常不盡人意。歐盟、日本和韓國是最活躍的起訴方，均多次起訴。對歐盟的起訴，美國拖延了一段時間之後，勉強履行了裁決。對韓國的起訴，最後是雙方達成了執行和解。而對日本的起訴，美國“耍賴”，拒不執行。

　　比如，1999年11月，日本起訴美國對輸美鋼材違法反傾銷，美國敗訴。2001年11月，此案開始執行，美國先是提出需要“合理時間”，一年後又提出政府正在和國會溝通，而國會修改法令需要時間。不久，美國又向WTO爭端解決機構提出這個“合理時間”需要再延長一年，獲得批准。後來美國又兩次在到期日之前申請延長這個“合理時間”，每次一年，均獲得批准。直到2005年7月，美國國會也沒有修改法令。最後，雙方簽訂了一個諒解，日本保留對美國採取報復措施的權力，案件不了了之。

　　從技術上講，2000年的幾個案件源於美國的同一個反傾銷反補貼措施，可以合併審理。起訴方都要求合併審理，但美國堅決不同意，要求分別審理分別裁決。2002年的幾個案件也是源於同一個特保措施，美國依然堅持分別裁決，意在執行階段對不同的起訴方採用不同的應對措施，把握主動。遇到像歐盟這樣的強勢對手，美國不能不執行裁決；遇到像韓國這樣的戰略夥伴，美國可以用外交手段讓“小朋友”息訴；而遇到像日本這樣的“刺頭兒”，美國就“耍賴”，堅決不執行。

　　美國：保護鋼鐵不會動搖

　　鋼鐵是工業的脊梁，能夠影響一個國家的經濟安全。據美國鋼鐵協會統計，美國每年的鋼鐵總需求量是1.5億噸～1.6億噸左右(2006經濟形勢較好，達到了1.76億噸，而2009年經濟危機期間，只消耗了9400萬噸)。不管市場總需求如何變化，美國國內的供應量始終佔市場總需求的56%-61%左右，進口成品鋼佔16%～18%左右，間接進口鋼材佔24%～28%左右。

　　這幾個比例是美國政府把握的底線，不可逾越。為什麼？

　　其一，美國鋼鐵業巨頭始終在國會有很強的勢力，能夠影響國會和政府決策。2000年–2002年，美國置國際聲討于不顧，堅持對鋼鐵業採取保護主義措施，有學者就認為這是總統大選期間，布什政府不敢得罪國會裏的鋼鐵業代表。

　　其二，鋼鐵業是勞動密集型産業，能夠幫助政府緩解就業壓力。如果政府放任進口鋼材大量涌入，不僅會使國內生産商失去市場，也會使大量鋼鐵工人失業，帶來社會隱患。今年7月20日，美國鋼鐵業協會就致信參議院多數黨領袖，對國會在創造就業方面的做法大加讚賞，並建議採取更具體的措施落實鋼鐵工人就業。

　　其三，美國政府對其製造業的不斷萎縮非常擔心。最近，奧巴馬政府啟動了“出口刺激計劃”，準備到2015年讓美國的製造業産品出口翻一番，為民眾創造大量就業機會。鋼鐵業是製造業的領軍行業，美國當然要採取嚴格的保護措施。今年7月25日， 美國鋼鐵業協會曾致信美國商務部貿易促進和協調委員會，大力支持奧巴馬政府的“出口刺激計劃”，指出美國的間接鋼材進口正在不斷增加，要求政府採取更嚴厲的進口限制措施，包括控制中國的匯率操縱、鼓勵國內投資、開展雙邊會談甚至提起WTO訴訟等等。

　　可見，鋼鐵貿易戰的國際聲討不能從根本上解決美國的保護主義政策。美國不僅不會讓進口鋼材搶佔其國內生産商的份額，而且會不斷擴大國內供應，進一步限制進口。對此，WTO訴訟的效果非常有限。

　　中國：貿易戰的新主角？

　　中國曾在2002年3月，和其他7個成員國同時起訴美國的鋼鐵特保措施，在其他情況下大多以第三方的身份參加訴訟。根據WTO爭端解決機制，第三方只有審閱部分訴訟材料和評論的權力，沒有實體上的訴訟權力和義務。換句話説，中國沒有單獨因為鋼鐵貿易和美國在WTO對簿公堂。然而，目前中國對美鋼鐵製品出口卻處於非常不利的地位。

　　一是出口數量不斷下降。據美國鋼鐵協會今年7月27日報道，今年上半年，美國最大的海外供應商是韓國(88.9萬噸)、日本(62.1萬噸)和德國(45萬噸)。2010年美國將進口成品鋼1833.6萬噸，較2009年的1417.8萬噸上升29.3%。中國輸美的成品鋼總量會是74.5萬噸，比2009年的146.3萬噸下降49.1%。除中國之外，其他供應商的輸美總量都有增加，其中澳大利亞和德國的增幅最大，將達87.6%和82.1%；韓國、土耳其、和日本次之，在26%～34%之間；印度也將增加16.9%。

　　二是美國把其國內供應的萎縮歸罪于中國的出口導向型政策、政府補貼、匯率操縱和其他貿易措施。美國鋼鐵協會主席Thomas J.Gibson曾指責：“2009年經濟危機時期，美國對中國間接鋼鐵貿易逆差達到了54%，比2008年(47%)增加了7個百分點。我們已經不能承受中國國有鋼鐵製造業帶來的衝擊”；“中國的經濟發展模式影響了鋼鐵業的所有下游製造業，沒有任何一個美國的製造業能夠與中國的這種發展模式匹敵”；“中國模式已經對美國的鋼鐵業、製造業、和國家安全帶來了嚴重威脅，所有的北美國家都應該對中國的直接和間接鋼鐵貿易進行限制，採用嚴厲的法律和措施限制中國的不公平貿易和匯率操縱”。

　　這是一個現實版的“中國威脅論”。

　　基於這種認識，美國政府不斷對中國鋼鐵業發難。今年上半年，美國一共發起11起反傾銷反補貼調查，其中有10起涉及中國産品，6起針對中國鋼鐵製品。中國輸美的鋼制門窗格柵曾被裁定徵收136%～145%的反傾銷稅和62.46%的反補貼稅。這還不夠，日前有兩家美國同類産品製造商致信美國政府，稱中國在生産這些格柵時沒有對鋼材進行檢驗，不知道鋼材的物理性質和化學性質，會對使用這些産品的美國學校、工廠、娛樂場所、商場以及交通工具産生安全隱患，要求政府啟用技術壁壘。

　　現在中國鋼鐵業是“一個蘿蔔兩頭切”。一方面，國際鐵礦石壟斷巨頭改變了定價機制，鐵礦石價格不斷飆升，鋼鐵業的成本越來越高。據報道，淡水河谷今年第二季度的利潤增長超過了4倍；中國引領的需求增長推動鐵礦石現貨價格同比增長超過2倍。另一方面，出口鋼材和鋼鐵製品不斷遭遇貿易壁壘，必須支付高額的反傾銷稅和反補貼稅。再加上其它因素，一些鋼企已經陷入虧損境地，很難逆轉。

　　不管中國鋼鐵業盈利與否，如果美國繼續對中國採用敵視態度和歧視政策，中國訴諸WTO很有必要。儘管美國已經有比較成熟的應訴經驗和規避裁決的手段，我們訴訟的過程比結果更重要。

　　首先，可以借助訴訟提交相關證據，充分陳述觀點，把美國的措施置於眾目睽睽之下，接受國際輿論監督。

　　其次，能夠促使美國在限制中國産品時有所收斂，防止變本加厲為所欲為。

　　最後，為什麼今年別國的輸美鋼材比例都在增加，而中國的卻在減少呢？雖然美國在限制進口，但蛋糕還是有的。我們不能把自己的份額拱手相讓，應主動爭取，拿到屬於我們的那一塊。

　　本文係《中國經濟週刊》專欄文章，轉載請註明出處。羅漢偉，法學博士，致力於國際經濟法和WTO法研究，《中國經濟週刊》專欄作者，長期關注中美貿易關係。