禁毒法施行兩年觀察:公安司法職權範圍有待厘清

　　我國第一部全面規範禁毒的法律——《禁毒法》已運行兩年，但從全國範圍實踐情況來看，仍存諸多困難和問題

　　6月26日，是第24個國際禁毒日。而2008年6月1日開始施行的《中華人民共和國禁毒法》也已歷時兩載。

　　近日，《瞭望》新聞週刊記者針對《禁毒法》實施情況，調研走訪了全國多個地區。採訪中，多位基層工作人員反映，《禁毒法》明確了方向，很有前瞻性，但運行兩年多來，各地也顯現出諸多亟待解決的問題。

　　公安司法職權範圍有待厘清

　　《禁毒法》實施前，強制戒毒都由公安機關執行；批勞動教養，則由司法部門的勞教局執行。《禁毒法》出臺後，由於沒有明確由哪家來具體執行，在全國各地出現了不同的情況。

　　本刊記者調查發現，目前，各地基本上呈現三種情況：一類是公安機關“主管”態勢，比如雲南省；一類是公安和司法爭得比較激烈，雙方“都要管”，比如廣東省，此類情況在全國佔的比重較大；還有一類是由於公安機關強戒所的基礎設施不過關，外加無經費保障，強戒所基本處於停收狀態，出現了公安和司法“兩難管”的局面，比如吉林省。

　　針對這種現狀，廣東省戒毒管理局局長施紅輝和吉林省勞教局局長王廷軍建議，國家在出臺《禁毒法》具體實施細則時，應明確由省一級的黨委、政府，就各省的公安和司法擁有資源的情況，劃清雙方職權範圍，確保禁毒工作的順利開展。

　　如何避免強戒人員集體脫逃，也是當前的一個突出問題。

　　《禁毒法》實施以來，寧夏、甘肅、廣東、廣西和雲南等地公安機關強制隔離戒毒所相繼發生多起安全事故，強戒人員集體脫逃，民警遭襲擊受傷。

　　其中的緣由有《禁毒法》施行後，戒毒期限延長至2年，戒毒人員對抗心理加劇，抵觸情緒增大，管教與反管教，監管與反監管的矛盾突出；再有由於強戒所設施不到位，警力有限，監管不到位等因素，致使集體脫逃事件多發。

　　採訪中，吉林省公安廳監管總隊總隊長常煒光建議，要做好強戒人員心理疏導工作，並要加大基礎設施資金投入力度，確保強制隔離戒毒所硬體達標。同時，要配足警力和必要的裝備，完善各項管理制度，堅持安全檢查制度，並建立健全各種應急預案。

　　診斷評估標準不一存隱患

　　《禁毒法》規定，強制隔離戒毒一年後，應對戒毒人員進行診斷評估，決定提前解除或延長強制隔離戒毒。但由於國家相關部門至今仍未出臺具體的評估辦法，導致各地在實踐中操作困難、評估標準不一，存在較大的爭議和隱患。

　　本刊記者在廣東、雲南、吉林等省看到，一些強制隔離戒毒場所根本就沒有開展評估工作，處於空白狀態。

　　例如，在廣東省女子勞動教養管理所，雖然一年期限已過，但該所目前未對戒毒人員開展評估工作；在吉林省的強制隔離戒毒場所，這項工作同樣沒有開展。

　　一些開展了評估的強制隔離戒毒場所，目前的診斷評估也存在部門和地域上的差別。

　　部門差別的出現，是因為公安機關、司法部門管理的強戒場所各自根據公安部、司法部的意見實施評估，而這兩個部門的評估標準又不一致，導致結果不一。

　　地域差別則是不同地區分別根據自己制定的辦法進行評估造成的。雲南省保山市騰衝縣強制隔離戒毒所所長楊元尚分析説，診斷評估時，我省保山市、德宏州都有自己的做法，兩個相鄰的地方出所標準卻不同。主觀上戒毒人員可能由此進行比較，強戒滿一年後這個地方容易出所、那個地方難出所，客觀上既不公平、也不嚴肅。

　　保山市禁毒局戒毒支隊兩禁科科長李濱等人建議，亟須出臺明確的、量化的、統一的國家診斷評估標準，並應當由衛生、公安、司法、民政等多個部門一起制定，實施時也應多個部門共同參與，確保公正。可從心理評估和生理評估兩個部分入手，比如由衛生部門提供科學的生理脫毒標準，對評估牽涉到的設備、專業人員、經費等問題應當明確；心理脫毒方面迄今還沒有科學評價體系，希望相關部門加大研究力度。

　　廣東省南豐強制隔離戒毒所所長馬立明建議，禁毒法規定“評估結果報強制隔離戒毒的決定機關批准”，現實中操作難度較大，戒毒人員往往來自全省各地，要一一與當地公安機關對接會耗費很大精力，“建議成立專門評估機構後，報評估機構統一批准，較為可行。”

　　醫護力量不足成掣肘

　　強制隔離戒毒場所存在醫護力量不足問題，也嚴重制約戒毒人員脫毒治療和疾病防控工作的開展。

　　雲南省德宏州強戒所康復醫院負責人楊銳林告訴本刊記者，強戒場所醫務人員必須負責戒毒人員的入所體檢、藥物脫毒治療、常規病治療、護送出所就醫、製作病歷等工作，還要搞好衛生防疫、飲食衛生甚至相關的科研工作。

　　本刊記者採訪發現，僅常規治療一項，強戒場所的醫護人員就承擔很大壓力。由於受到毒品的侵蝕，戒毒人員普遍體質比正常人差，強戒場所內危重病號多，戒毒人員日常小疾小病也不少。廣東南豐強戒所統計，今年1月至8月，該所有20多名戒毒人員所外就診，醫療費用已超35萬元，症狀包括大出血、腦血栓、骨折等重大疾病。南豐所醫生張昭明告訴記者，每天來看病的戒毒人員至少有40多人，多是感冒、發燒等日常症狀。

　　面對如此繁重的醫療任務，廣東、雲南等“戒毒大省”的強戒場所卻普遍存在醫護人員人手不夠問題。廣東省戒毒管理局局長施紅輝透露，根據司法部要求，司法機關管轄下的強戒所醫務人員總數按定編總數的1%配備，廣東強戒場所醫務人員應配401人。目前，缺209人，其中臨床醫生缺67人，護士、藥劑師、檢驗員和影像員則缺142人。擁有近4000名戒毒人員的南豐強戒所，僅有32名醫務人員，工作嚴重超負荷，醫患矛盾十分突出。

　　強戒場所醫務力量不足，造成了諸多問題。

　　首先，導致不少醫護設施處於閒置狀態，浪費相關資源。楊銳林説，我所醫務設施投入很大，固定資産達280萬，配有X光、B超、心電圖等相關儀器，比一般衛生院強很多，“但由於缺少人手，特別是行醫資格和經驗豐富的醫生和技術人員，像B超這種比較複雜的儀器，除了一兩個醫生之外就沒人會用，經常因此派不上用場。”

　　其次，醫務力量不足使得醫務人員工作疲於奔命，也間接影響了戒毒人員的戒毒康復效果。楊銳林説，平時48個小時後才有一天的休息時間。“這個所裏有1700多名戒毒人員，按道理應該配備25個醫務人員，現在我們7個人幹25個人的工作，父母生病我都沒空回去。戒毒學員是人，需要關心；醫生也是人，也不能這麼折騰啊。”

　　雲南省禁毒局禁種禁吸處處長高運弘建議，解決強戒場所醫療力量不足的問題應走社會化道路，尋找具有醫療資質但病源不足的機構合作，讓這些醫療機構來救治強戒所內的戒毒人員。“這樣既不用擴編招人，又可以實現長期合作，而且強戒場所的很多醫療儀器能得到充分利用，醫患矛盾也會緩解。”

　　本刊記者在吉林省延邊朝鮮族自治州採訪時，發現當地的強戒所已開始嘗試走社會化醫療的道路，並取得一定效果。該州公安局強戒所所長亓偉林介紹説，強戒所2007年就與延邊腦科醫院簽署協議，延邊腦科醫院派出4名醫生和5名護士在強戒所工作，其收入由強戒所支付。腦科醫院的醫生承擔戒毒人員體檢、脫毒治療、病情診斷、心理矯治等任務，醫院還為強戒所開通綠色通道，優先安排戒毒人員的體檢和醫護。

　　社區戒毒有待配套細則

　　《禁毒法》提出社區戒毒和康復的理念後，一些地方進行了積極探索，積累了一些經驗。但因《禁毒法》關於社區戒毒、社區康復的配套細則尚未出臺，在很大程度上制約了社區戒毒和康復工作的開展。

　　“我們多年前就在社區、村寨設立禁毒協管員開展禁毒工作。”德宏州禁毒委員會辦公室主任張華告訴本刊記者，《禁毒法》實施後德宏州在14個社區試點，把禁毒協管員調整為戒毒專幹，與社區民警、醫務人員等組成社區戒毒監護小組，並制定了考核辦法。“我們的社區戒毒和康復，把工廠、美沙酮門診、社區等各社會單元都當作載體，使這項工作滲入社會各個層面。”

　　本刊記者在廣東省佛山市了解到，當地社區戒毒和康復工作已全面鋪開，各鎮(街)社區戒毒(康復)工作領導小組及辦公室基本成立，大部分村(居)也成立了社區戒毒(康復)工作小組。

　　採訪中，廣東、雲南、吉林等地的社區基層工作人員、公安機關強戒所民警等均對社區戒毒和康復的理念、意義給予了充分肯定，並對這項工作的具體開展提出了建議。

　　一是明確標準。首先是明確社區戒毒中關於“吸毒成癮”的判斷標準，其次是對結束強制隔離戒毒的人員，應當明確哪些人需要進行“三年社區康復”。這樣才能避免各地標準參差不一、保證依法依規開展社區戒毒和社區康復工作。

　　二是加大培訓力度。高運弘説，現在很多基層工作人員對“社區戒毒要做什麼”沒有概念。廣東省佛山市禪城區鐵軍社區的孫宇劍除了社區戒毒和社區康復工作，平時還要承擔綜治、文化宣傳、科普教育等方面的工作。他説，工作忙不算啥，主要是自己負責社區戒毒和康復工作後沒接受過培訓，只能在網上查點資料。“現在我們社區戒毒人員中還沒有艾滋病感染者或患者，如果有了，如何管理？如何交流？如何自我保護？很希望能得到這方面的指導培訓。”

　　三是提供經費支持。德宏州潞西市西南裏社區的幹部李德新説，從個人角度講，自己一個月700元工資，開展社區戒毒和康復後工作量增加很多，但“只加工作不加錢”；從社區角度講，雖然上級撥了一些錢用於建立社區戒毒和康復檔案、工作牌等，但這些錢很少，如西南裏社區只有一台陳舊的電腦，搞戒毒人員信息錄入都很困難。

　　四是希望給予扶持政策。在德宏州潞西市美沙酮門診服藥的戒毒人員楊繼則表示，自己已多年保持操守並創辦了一家樂器行，希望政府能給些支持或優惠政策：“我們就像剛學會走路的孩子，如果有人能幫我們一把，我們會走得更穩、更好、更有信心。”

　　康復場所建設面臨多重障礙

　　為鞏固提高戒毒人員解除強戒之後的操守率，《禁毒法》鼓勵政府和社區開展戒毒康復工作。本刊記者調研發現，近年來廣東、雲南等“戒毒大省”紛紛開展康復社區和康復場所建設，並在探索中取得初步成效，但同時也面臨法律支持不足、安全管理壓力大、政策配套缺失等問題。

　　本刊記者在德宏州潞西市世紀鐵藝裝飾工程公司採訪時發現，這個僅有40多名員工的公司已經陸續招聘了17個解除強戒的康復人員。張華介紹，這屬於雲南禁毒部門探索社區康復的舉措之一，“自願接受社區康復的戒斷人員，可以和工廠簽協議，同時實行一對一幫教，定期和他們所屬的居委會幹部交流，定期接受上門尿檢。”

　　該公司管理者尚興疆告訴記者，公司45名員工中目前有7人是康復人員，工資待遇最高的能拿到一個月2000多元，“有位康復人員已經在廠裏呆了8年，現在是領班了。他們剛來時，我曾擔心他們偷盜、打架，把廠裏東西拿出去賣。後來發現只要管理到位，擔心是多餘的。”

　　在採訪中本刊記者發現，社區康復和場所康復雖已取得初步成效，但仍面臨一系列需要突破的障礙。

　　一是相關法律法規支撐不足。《禁毒法》為戒毒康復提供了法律依據，但目前配套政策還沒有出臺，關係康復社區和康復場所生存發展的許多問題，如戒毒康復工作的性質、經費、管理體制等還沒有明確，由此制約戒毒康復職能的正常履行和有效發揮。

　　二是安全管理壓力大。廣東省三水戒毒康復所所長廖小粦説，康復社區和康復場所均屬開放式管理。由於管理較為寬鬆，康復人員可以回家探親、請假外出，康復場所存在毒品流入的安全隱患，安全防毒壓力大。針對康復人員打架鬥毆、所外涉毒等惡性事件，缺乏合法有效的威懾手段，應急處置協調機制尚未建立。

　　三是具體配套政策支持不足。廣東省三水戒毒康復所副所長柴建忠告訴記者，就業培訓對戒毒康復至關重要，但現在三水康復所依然缺少實習場地、專業師資和良好的培訓項目，只有一些簡單的來料加工，可提供的勞動崗位數量少、技術含量低，勞動工資不高，且受市場變化波動大，難以滿足戒毒康復人員的就業培訓需求，影響康復人員戒毒積極性，“七成的康復人員留不住。”

　　業內人士建議，為落實好《禁毒法》有關戒毒康復的規定，有關部門應多方努力解決戒毒康復面臨的難題，特別是加強法律及政策方面的保障。

　　首先，完善相關法律法規。廖小粦建議，從國家立法層面完善戒毒康復工作法律法規，比如制訂與《禁毒法》有關規定配套的《戒毒康復工作條例》等，明確與戒毒康復工作緊密相關的性質、管理體制等事項。“現在廣東的戒毒康復場所是行政單位，有些省份是事業單位，有些省份的康復社區屬於社會團體，這些機構的性質和定位都應在法律法規上得到明確。”

　　其次，提供必要的政策保障，對康復場所和康復社區予以優惠支持。柴建忠建議，將政府開辦的戒毒康復場所所需經費納入各級政府財政預算，將康復人員納入最低生活保障範疇，按照各地最低生活保障標準核撥戒毒康復人員日常所需費用，勞動保障部門將戒毒康復人員納入事業保障和再就業培訓體系，依託戒毒康復場所開設技能培訓班等。

　　張華説，“建議工商、稅務等部門對雇用戒毒康復人員的企業給予免稅優惠，刺激康復社區的發展。”

　　再者，保障康復場所和康復社區的安全。廖小粦建議，由各級禁毒委統籌協調公安部門在戒毒康復場所設立警務區，及時處理違法違紀、涉毒、復吸等突發安全事件，為戒毒康復工作發展提供安全的環境，同時統籌協調康復人員家庭、社區、籍貫所在地公安部門與戒毒康復場所建立聯合幫教和應急處置機制，提高戒毒康復工作約束力。

　　同時，加強專業水平和人才儲備。廣東省戒毒局局長施紅輝建議，有關部門應成立戒毒康復專家庫，設立戒毒康復研究專項基金，引導專家學者投身戒毒康復研究課題，以解決影響戒毒康復工作的重點問題和難題，部分大專院校也可開設戒毒康復專業或短期培訓班，為戒毒康復工作提供人力和智力支持。(周立權 王研 詹奕嘉)□