案情

　　2011年1月，周某在一漁藥店以25元/瓶的價格買了兩瓶“亮甲一號”，在2月中旬至3月將“亮甲一號”原液加水後灑在甲魚池給甲魚治病。4月周某想再買幾瓶但沒有買到，因聽幾家漁藥店店主都説“亮甲一號”是國家禁藥，含有孔雀石綠，上面在查，不敢賣了。7月3日，周某將這批用過“亮甲一號”的甲魚銷售到外地。農委于8月13日和18日向周某下發了召回通知書，責令召回；並於9月1日向周某發出行政處罰事先告知書，告知周某相關權利；于9月7日作出行政處罰決定書，以周某銷售含有違禁藥物超過標準的食用動物産品為由，依據獸藥管理條例第六十三條之規定，決定沒收違法所得23萬餘元，並處罰款10萬元，後向周某進行了送達。周某不服，向法院提起行政訴訟。

　　分歧

　　對於本案存在兩種不同意見：第一種意見認為，農委無權作出該處罰決定，因為農委作為其主管部門，可以行使監督職能，但不能越俎代庖，行使下級部門的權力；第二種意見認為，農委有權作出該處罰決定，理由是：農委是農業行政管理部門，農業包括畜牧業，當然可以對畜牧業範圍內的違法行為進行查處，因此農委作出行政處罰並無不當。

　　評析

　　筆者贊同第一種意見，理由如下：

　　一、上級部門行使下級部門的權力不屬於權力法定的原則。行政處罰法第三條規定，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，並由行政機關依照本法規定的程序實施。沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。第十七條規定，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權範圍內實施行政處罰。因此，行政機關包括授權的組織，應按照法定的權限實施行政處罰，特定的行政機關應實施特定的行政處罰，任何部門不得超越本部門的職權範圍，實施其他行政機關的行政處罰權；下級行政機關不得越級實施上級行政機關實施的行政處罰；上級行政機關也不應實施由下級行政機關實施的行政處罰。本案中，市農委對周某銷售含有違禁藥物超過標準的動物産品進行處罰明顯超越了其法定職權。

　　二、上級機關行使下級部門的權力將架空我國的行政復議制度。我國為落實行政機關的層級監督設立了行政復議制度。在本案中，本應是下級部門畜牧獸醫站作出行政處罰決定，周某如果不服應當向上級部門農委提起行政復議來維護其合法權益，現在由本來的行政復議部門農委直接作出行政處罰決定，架空了行政復議制度，也不利於行政糾紛的解決。

　　三、該市《關於公佈行政執法主體的通知》將畜牧獸醫站以法律、法規授權組織形式予以公佈；畜牧獸醫站的職能配置及人員編制方案批復對其職能定位為包括“根據國務院獸藥管理條例，承擔全市獸藥生産、經營和使用的監督管理”，其有條件也有能力實施與獸藥生産、經營和使用相關的行政管理職能。

　　四、由畜牧獸醫站行使該行政職權一樣可以起到保護食品安全的作用。畜牧獸醫站相比農委更加具有專業優勢，更貼近基層，更能實現與獸藥生産、經營和使用相關的行政管理職能，不能因食品安全嚴重而擾亂我國的行政法治秩序。

　　(作者單位：江蘇省吳江市人民法院)