13日，國務院發佈《關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(下稱“《意見》”)，共36條，其中明確指出鼓勵和引導民間資本參與鐵路幹線、鐵路支線、鐵路輪渡以及站場設施的建設，探索建立鐵路産業投資基金，積極支持鐵路企業加快股改上市。

　　有專家就此表示，此項政策的出臺或將為今後意欲投資鐵路建設的民間資本帶來福音。

　　值得注意的是，這並不是國家對於民間資本的首次示好，之前就已有過鼓勵民間資本投資鐵路建設的政策，但卻從未有過成功案例。此次《意見》的出臺將會帶來怎樣的改變？民間資本投資鐵路為何久未成功？業內專家在對政策推敲的同時，也展開了反思。

　　給民資修鐵路帶來利好

　　國務院出臺的這份《意見》明確提出，要規範設置投資準入門檻，創造公平競爭、平等準入的市場環境。市場準入標準和優惠扶持政策要公開透明，對各類投資主體同等對待，不得單對民間資本設置附加條件。根據該《意見》，政府投資範圍將進一步被界定，國有經濟佈局和結構也將作進一步的調整。在民間資本參與鐵路建設投資方面也將循此規定。

　　實際上，鐵路投資的大門此前就已對民資敞開。早在2005年7月，鐵道部就頒布了《關於鼓勵和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，明確提出要按照“平等準入、公平待遇”的原則，在鐵路建設、鐵路客貨運輸等領域對社會資本開放。2006年4月，鐵道部聯合建設部再次發佈《關於繼續開放鐵路建設市場的通知》，對鐵路建設市場的設計、施工、監理業務範圍繼續開放。

　　根據鐵道部的統計，截至2008年底，全國共有合資鐵路公司102家，新建的合資鐵路里程達3萬公里，投資規模達2萬億元。但這些合資鐵路，大多是指鐵道部和地方政府共同投資的鐵路，外資和民營資本所佔比重很小。

　　記者從一份國家發改委有關部門鼓勵民間資本進入鐵路行業的調研報告中看到，2004年前，鐵道部資金佔鐵路基本建設投資的90%以上，其餘多為地方政府投資。從2004年起，鐵道部大力推進鐵路投融資改革。2007年，鐵道部所佔投資仍約佔鐵路基本建設投資的84%左右，投資主體單一的格局依然沒有根本改變。而從地方政府和企業投資比例看，絕大部分是地方政府投資，企業投資較少，參與投資的企業也以國企為主，民間資本直接投資比例很低。鐵路市場化投融資遠未破題。

　　就此，北京交通大學教授紀嘉倫認為，很多戰略投資者看到了中國鐵路潛在的市場前景和長遠的商業利益，但目前的投資體制、對於運營管理的控制以及對民資的權益都無法得到切實保障，使得投資者只是處於觀望階段，而沒有進一步行動。本次《意見》出臺，將有利於突破這一瓶頸。

　　但很多專家也表示，此次出臺的《意見》只是一個原則性的指導性文件，效果如何還要看政府職能部門出臺的細則和執行力度。

　　入門後能否盈利尚是未知

　　儘管國家再次將投資大門向民營資本開放，能否盈利還是未知。雖然民間資本在鐵路上屢有嘗試，但截至目前，還沒有成功案例。

　　1998年通車的浙江金溫鐵路是我國第一條合資興建的股份制鐵路，這是由香港著名學者南懷瑾出資，與當地政府和鐵道部共同修建的從溫州到金華的單線鐵路。但由於在資金清算和運輸調度上存在問題，最終投資方退出，金溫鐵路收歸國有。

　　作為鐵道部投融資體制改革試點的民營鐵路——衢常鐵路，也遭遇了民營資本徹底退出的結局。該項目于2005年啟動，但2006年8月就進行了一次股權變更，直至2007年其民營背景股東光宇集團徹底退出。

　　民營資本在投資鐵路上似乎總落得黯然收場的結局。

　　究其原因，有專家表示，主要是鐵路部門運營機制的問題，集中體現在資金清算和運輸調度上。長安大學經濟與管理學院殷紅軍認為，當前新建的合資鐵路公司基本都是鐵道部控股，地方政府、沿線相關企業參股模式，部屬有關鐵路局、國家鐵路投資公司作為鐵道部投資的産權代表。但實際上鐵路局並不具有獨立的法人財産權，沒有投融資主體資格，不能依照《公司法》運作，投資者近期權益無法得到有效保護。再者，目前我國鐵路是政企合一的管理體制，鐵道部既是市場規則、行業政策的制定者、兼監督者，又是鐵路企業的直接投資、經營者。這複雜的身份使得很多民間資本徘徊于鐵路市場之外。

　　鐵路建成之後，客、貨運收入成為投資者還本付息的主要收入來源。而我國鐵路運輸實行的是全國統一調度，民營資本在運輸環節無法進行運力安排和車輛調度，這在很大程度上影響了民間資本進入鐵路。

　　在資金清算方面，鐵道部實行“統收統支”，各鐵路局和其他鐵路運輸企業將運輸進款統一上繳鐵道部，根據鐵道部制定的定價政策和分配製度，將所有進款在各鐵路局和其他鐵路運輸企業之間分配，這種“大鍋飯”式的資金清算方式也使得民營資本望而卻步。

　　此外，民營資本進入鐵路還有許多責權利的劃分尚待明確。鐵道部計劃司司長楊忠民告訴記者，中國鐵路擔負了國民經濟運輸生命線的重任，鐵路運力的90%用於煤炭、礦石、鋼鐵和糧食等國家重點物資的運輸，且運價相當低廉。因此，我們也不得不考慮，民營資本進入鐵路是否也要承擔公益性責任，以及如何正確區分鐵路的公益性投資和商業性投資。

　　鐵路投融資體制改革亟需探索

　　鐵道部數據顯示，2009年投資的6000億元中，來自地方和企業的佔1/3.2003-2008年，全路新組建合資鐵路公司76家，吸引了地方政府、戰略投資者資金共2832.7億元，鐵路建設僅靠中央政府投資的局面有所改善，但這還不夠。

　　按照鐵道部2020年路網規劃，我國鐵路要實現跨越式發展，需要2萬億元的鐵路投資，但現在籌集到的還不到1萬億元，還有一半缺口，必須要進行市場化融資。

　　就此，鐵道部部長劉志軍曾表示，要深化鐵路投融資體制改革，逐步走向政企分開、政資分開、事企分開。積極探索運用鐵路優質存量資産改制上市，以存量換增量，實現資本市場融資的新突破。同時，要廣泛吸引社會資金參與鐵路建設，擴大合資鐵路建設規模，完善合資鐵路政策法規，探索符合我國鐵路實際的合資鐵路管理模式。

　　從西方發達國家鐵路發展歷史來看，股票、債券融資佔重要的地位，尤其對於較大規模的鐵路線路建設，在資本市場上可以迅速籌集到大量的建設資金。殷紅軍認為，結合我國廣深鐵路公司與大秦鐵路公司上市融資的經驗，可嘗試將現有部分鐵路優良資産上市募集資金，然後將這部分資金用於改、擴建鐵路，增加其運能，緩解鐵路運輸瓶頸等問題。

　　中國國際金融有限公司副總裁畢明建則認為，對於中國鐵路而言，股權融資和債務融資同等重要、缺一不可，在股權融資方面需要進行全行業整體規劃，並借鑒國外鐵路“存量換增量”的經驗。

　　財政部經濟建設司司長胡靜林則認為，鐵路投融資體制改革應加強政府引導：一是在中央財力允許的情況下，加大對鐵路基礎設施建設投資的力度，特別是對西部鐵路建設、公益性鐵路建設項目，政府應承擔主要責任；二是支持鐵路權益性融資，從政策上鼓勵和引導境內外各類社會資本參與鐵路建設、經營，支持鐵路既有線股份制改造融資；三是推進鐵路運價改革，建立國家宏觀調控下靈活反映市場需求的運價形成機制和鼓勵機制：四是在符合國家有關稅收法律、法規的前提下，給予鐵路運輸企業稅收優惠政策。