專家：在同等條件下，納入特困片區的地方和貧困縣可以獲得更多政治利益、經濟利益

　　謝雪琳 郭晉暉 劉浪

　　一個湘中山縣，入圍國家扶貧重點片區，街上標語“熱烈祝賀”，縣政府稱“特大喜訊”，輿論譏其“以貧為榮”，背後究竟是怎樣的利益考量與遊戲規則？

　　“納入集中連片特困地區比一般的扶貧重點縣有更多好處。”中國社科院農村發展研究所農村貧困問題與發展金融研究室主任吳國寶告訴《第一財經日報》記者，各縣爭取納入連片特困地區的原因不外乎利益二字。而另一個嚴重的憂慮則是，“吃飯財政”將使扶貧資金的效益大打折扣。

　　“艱苦卓絕”為“入貧”

　　近日，網上廣泛流傳一張電子標語牌的照片，牌上寫著：“熱烈祝賀新邵縣成功納入國家集中特困地區，成為新時期國家扶貧攻堅的主戰場。”落款為“中共新邵縣委、新邵人民政府宣”。

　　儘管新邵縣黨委、縣政府否認該標語為其所發，稱是一家民營企業未經政府部門授權製作，但從該縣網站上發佈的慶賀文章中，仍能看出這一入圍的爭取之艱難、成功之喜悅。

　　新邵縣政府的網站曾發佈《新邵成功納入國家集中連片特殊困難地區》一文，稱此次入圍是“特大喜訊”。文中以“曆盡千辛萬苦，想盡千方百計，通過兩年艱苦卓絕的努力”來形容爭取的過程。

　　《南方日報》報道稱，去年7月1日，新邵縣委書記伍備戰在《在全縣慶祝中國共産黨成立90週年暨“七一”表彰大會上的講話》上也曾表示：“這幾年，為了爭取國家集中連片特困地區扶貧開發重點縣和武陵山經濟協作區這兩大政策，我們不圖個人升遷，只想百姓實惠，特意壓低了一些經濟指標，並且做了大量艱苦細緻的銜接協調工作，可以説是受盡了常人難以想象的委屈。”

　　目前，上述兩篇文章均已不見於新邵縣政府網站。

　　“求貧怕富”的官場心態

　　新邵縣地處湖南省中心，全縣總面積1763平方公里，耕地面積42.18萬畝，其中水田31.56萬畝，自古即有“六山半水二分田”之説，在以丘陵地貌為主的湖南，屬於典型的山區，素來農田面積極少，且不適合種糧。

　　實際上，除了糧田較少，新邵縣並非徹底資源貧乏。廣袤的山地，使得當地林業資源豐富，全縣林業用地一百多萬畝，超過總面積一半以上，活立木蓄積量達近百萬立方米，尤以楠竹資源最具特色，全縣楠竹面積近30萬畝。

　　同時，新邵地處湖南第二個成礦富集帶，已探明儲量的礦種50余種，主要礦藏儲量包括銻、金、銀、煤等，其中尤以有色貴重金屬礦為顯，是湖南著名的“産金縣”。

　　但豐富的資源儲藏並未給該縣經濟帶來明顯推動。據一位曾在當地任職的官員向記者介紹，交通不便是阻礙新邵經濟發展的一個重要因素。另一個重要原因，則是當地官員的“求貧怕富”心態使然。

　　新邵縣所在的邵陽市是湖南省較為貧窮落後的地區，向來被戲稱為盛産貧困縣的“大市強市”。由於一旦入選國家貧困縣便可獲得專項扶持資金，這一地區歷年來都在“爭當”貧困縣。當地官員任職時，往往私下希望，要麼在邵東等個別經濟較好的縣區，要麼就去“各大”貧困縣，成為經常被談論的一道省內官場奇景。

　　2010年，新邵縣生産總值實現59.05億元，農業總産值達到23.2億元，工業增加值達到20.07億元，財政總收入4.0019億元。城鎮居民人均可支配收入達到10517.64元，農民人均純收入達到2893.78元。

　　特困片區“入圍賽”

　　國家集中連片特困地區(下稱“特困片區”)身份到底有何魅力，以至於新邵縣要“曆盡千辛萬苦，想盡千方百計”來申報？

　　特困片區是去年確定的新政策。2011年，國務院扶貧辦發佈了《中國農村扶貧開發綱要(2011~2020年)》(下稱新《綱要》)，確定了14個特困片區，並將這些片區作為扶貧攻堅主戰場。湖南新邵縣正處於14個片區中的武陵山片區。

　　新《綱要》提出，加大對特困片區的投入和支持力度，中央財政專項扶貧資金的新增部分主要用於特困片區。

　　國務院扶貧辦主任范小建曾披露，2011年中央財政扶貧資金首次增加到270億元。財政部部長助理胡靜林在2011年底表示，2012年財政專項扶貧資金的增幅將達到20%以上，這些都將投入到上述14個片區中去。

　　據發改委副主任杜鷹介紹，即將實施的農村中小學營養改造計劃試點工作也將安排在上述14個片區進行。

　　新的特困片區如何確定？參與了新《綱要》起草的吳國寶告訴本報，哪些縣可以納入片區，要走幾道程序。片區、納入片區的縣的總數由國家劃定，各個省有多少個縣則根據貧困人口所佔比例來確定，而具體哪些縣可以入圍則由省一級確定。

　　新邵縣委書記伍備戰所提到的“壓低一些經濟指標”，涉及到納入特困片區的標準。吳國寶分析不外乎四個指標：貧困人口數、農民人均純收入、人均GDP、人均地方財政收入。在確定片區的標準中，前兩個指標各佔50%和30%，後兩個指標各佔10%。

　　吳國寶指出，貧困縣、特困片區確定的標準和程序仍然不夠透明，這也是地方政府可以做手腳的一個原因。

　　在這一新政策提出以前，中國曾長期實施貧困縣扶助政策。自1986年開始，國家先後三次確定和調整扶貧開發縣級扶持單位。1986年確定331個國家級貧困縣。1994年，為了組織實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，國家級貧困縣增加到592個。2001年，配合《中國農村扶貧開發綱要(2001~2010年)》的出臺，取消了沿海發達地區的所有國家級貧困縣，增加了中西部地區的貧困縣數量，但總數仍為592個。

　　新《綱要》明確提出，“原定重點縣支持政策不變”，把調整重點縣的權限下放到省一級地方政府，並實現重點縣數量逐步減少。

　　“入貧”的利益

　　中國政法大學財稅法研究中心主任施正文接受本報採訪時表示，地方爭入特困片區並不是一件新鮮事，同十多年來相當普遍的爭戴貧困縣“帽子”如出一轍。很多地區為了成為貧困縣不惜做低經濟數據，到上級部門去走關係。

　　特困片區、貧困縣“帽子”為何如此吃香？吳國寶告訴本報，在同等條件下，納入特困片區的地方和貧困縣可以獲得更多政治利益、經濟利益。

　　新邵縣政府網站上曾刊登喜訊，稱2011年該縣財政收入首破5億元大關。原因之一便在於積極爭取國家政策和項目扶持。去年該縣成功納入特困片區，還成功爭取到56個重大項目進入上級計劃籠子，爭取到位項目資金7.02億元。

　　2011年12月6日，邵陽市扶貧辦主任覃勳宏在接受邵陽新聞在線記者採訪時曾介紹説，邵陽市隆回、城步、邵陽、新寧、新邵、綏寧、洞口、武岡8個縣市成功列入國家武陵山集中連片扶貧攻堅重點縣，每個縣每年國家至少下撥5.6億元資金用於扶貧開發。

　　施正文指出，除了可以獲得財政的專項扶貧資金以外，貧困縣同省市在財政收入分成上也有一定優惠。

　　人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田也曾撰文指出，單從資金上來看，貧困縣每年可獲得國家財政扶貧資金、以工代賑、貼息貸款三項資助，省級財政也有補貼，除此之外在教育、科技、招商引資等方面都有政策優惠。並且申報貧困縣是一項“一勞永逸”之舉，貧困縣不需要年復一年跑政策跑資金，付出的成本相對低廉。

　　此外，貧困縣政績更容易取得。貧困縣底子薄、貧困人口多，如果官員取得進步，更容易獲得政治利益，在相同經濟發展成果的條件下，貧困縣的成果會更加受到重視，政績更好做。

　　警惕轉移支付效益打折

　　事實上，除了專項的扶貧資金扶持，國家財政還通過轉移支付，大力扶持貧困地區的地方財政和經濟發展。

　　國務院總理溫家寶在2011年11月29日召開的中央扶貧開發工作會議上稱，中央和地方財政安排的扶貧資金，從2001年的127.5億元，增加到2010年的349.3億元，10年累計達到2043.8億元。

　　根據《2010年全國公共財政支出預算表》，全口徑的扶貧資金要更多，總數為423.49億，其中的大項是用於農村基礎設施建設和社會生産發展等項目。

　　這只是各級財政通過扶貧口發放的資金，事實上，近年來由於財政體制的微調，中央財政更多的以事項來進行補貼，比如糧食直補，農業教育社保等方面專項補貼等等，中央財政以轉移支付的方式給予中西部貧困地區的支持也是大幅增加。

　　財政部曾經就2009年全國轉移支付數據作出分析，當年用於調節地區財力差距的一般性轉移支付中，中西部地區佔了90%，專項轉移支付資金中西部佔了83%。在最終形成的全國財政支出結構中，中央本級支出僅佔到全國財政支出的20%，地方本級支出佔到80%。從資金來源看，地方財政支出中平均有38.8%的資金來源於中央財政轉移支付，其中，中西部地區財政支出平均60%以上的資金來源於中央財政轉移支付。

　　但是，如果扶貧地區的評定不透明，退出機制不健全，資金使用監督不嚴格，那麼財政轉移支付真正用於扶貧的效益將大打折扣。

　　長期受人詬病的“吃飯財政”就是在一些貧困縣較為突出的痼疾。“吃飯財政”是指財政資金只能維持國家機關的運轉，甚至樓堂館所建設及三公消費等支出耗費掉，而沒有真正投入公共服務和發展地方經濟。

　　山西省壺關縣政協主席李彥忠曾撰文分析，一些貧困縣吃飯比例大，建設支出小。由於貧困縣財政供養人員數量與有限的財力形成極大的反差，在“一保吃飯，二要建設”的財政支出原則下，僅人頭經費支出都難以足額保證，農村教育、公共衛生、基礎建設、社會保障等各項支出，根本就是心有餘而力不足。

　　針對這些問題，鄭風田就曾提出建議，建立以戶為單位的扶貧制度，提高瞄準精度，並嚴格全過程監管，建立強有力的監管懲罰機制。此外，還應對納入扶貧政策的農戶進行動態管理和評價，建立合理的退出機制，一旦其有能力脫貧致富即退出。