郭生祥

　　在中國地方政府自行發債這一點上，我們沒有必要重復歷史上多次出現過的一放就亂、一管就死的惡性循環。只要一開始就設計好放的邊界和收的程度，就能實現科學管理的目標。

　　需要建立高度流通性的國債市場

　　美國獨立之初，漢密爾頓為美國設計了五大經濟支柱，即統一的貨幣、統一的金融、統一的國債、統一的關稅和消費稅以及為製造業發展服務提供的統一的市場。更重要的是，漢密爾頓還讓這五大支柱之間相互轉換，相互支撐，構成一個統一的整體。

　　相比美國，歐元區17國也有這五大支柱，但財稅、貨幣政策在17國之間的信用被限制得過死。中國也有這五大支柱，卻沒有形成一個以國債為基礎的，在財稅、貨幣、金融、實體經濟之間流通的機制。在這個背景下分析中國地方政府獨立試行地方債，許多問題就暴露得較為清楚。

　　地方獨立發債，從根本上説，涉及到國家的機制。正如漢密爾頓的設計，一般來説，允許地方政府發債，必須建立起高度流通性的國債市場。美國既有五大體系之間的相互轉換，也有市場中的日常流通，還有各種衍生産品疊加進一步拉抬流通性。歐盟的國債擁有高度流動性，但指標的約束性太強，歐元區17個經濟體間彼此互通機制的靈活性不夠，本輪危機最終暴露了其設計上的弊端。而中國的國債市場在以上提到的方面均缺乏流通性，更可能面臨困局中的困局。可以説，缺乏適當流通性的債券市場是初級的、低效的，而且是沒有競爭力的。

　　簡單説，如果沒有一個統一的、高度流動性的國債系統，地方獨立發行債券無異於自己把自己關在一個籠子裏，最後又得請出權力來調整一切。1994年，中國的地方稅多，中央稅少，實行分稅制後，地方稅減少，只能依靠權力亂收費；1998年中央政府制止了亂收費，卻打開地方土地財政的大門；2011年土地財政正在被改變，地方債卻冒出來。如果不久之後地方債由於體制和機制等原因失控，其後果不可同日而語。

　　市場建設是主要的

　　作為一個轉型中的國家，中國的不同地區有著不同客觀環境，地方想要得到充分發展，就必須擁有一定的財政自主權。如果強行用統一的財政政策來應對，或者通過轉移支付的辦法幫助發展，不僅可能導致各地發展經濟的積極性不高，還容易形成吃大鍋飯的心態，不利於地方的經濟發展。

　　如果不允許地方自行發債，以往地方政府為發展經濟而進行的融資，除了財稅結余外，主要依靠土地財政和銀行信貸兩大手段。但現在隨著國家對房地産業的宏觀調控，地方政府的土地財政收入也大大減少。目前地方政府通過融資平臺已經獲得大量銀行信貸，而且規模大、效率低、風險高，已經影響到中國經濟全局。因此，適當增加地方發債的主體性、靈活性、便利性、規模性，是適應全局性經濟客觀發展實際與需要的。

　　只是，中國各級政府在經濟中的權限不是少了，而是多了；預算管理不是嚴了，而是松了；效益不是高了，而是浪費、重復、破壞環境的代價太高了。如果我們提倡市場，那麼適當限制權力就是必需的。

　　自行發債，在市場建設方面，我們需要完善的環節很多，包括預決算、項目立項、規模、定價、贖回、評估、監管等；如何確保還款、違約責任處理、破産處理，以及市場高度流通性等若干約束性規則，則是重中之重。

　　當前可考慮由中央代發

　　允許地方政府發債在國外很普遍，但和中國不同的是，歐美國家的中央政府是不對地方政府發債負任何償還責任的，地方政府破産不影響中央政府。中國則不同。只要允許地方完全獨立發債，對應地，就應該允許地方政府破産。如果沒有破産機制，地方政府在理論上可以隨意發債，最後卻由中央政府埋單。

　　因此，綜合考慮後，當前的最好模式還是中央代發，地方項目、規模、定價、償還、流通等地方自主，中央保持代發、技術指導、宏觀監控、還款扣繳等權力。無論如何，地方自行發債至少是備案制，符合靈活與可控結合的風險監管原則。

　　有的人説，這會使有些發達地方積極性不高。其實，中央代發債，中央代審查、代發行、代扣繳，這個“代”字在平時只是技術性的把關，但危機時中央可掌控主動權、掌握剎車。這樣既可以調動地方政府的積極性，在項目、發行規模、成本、時機、市場上完全由地方自己做主，但中央在技術上有審核權，在發行上有代發權，在償還上有代扣代繳權，這相當於中央政府掌握了地方債最後的頭寸，也就掌握了最後的剎車。

(作者是澳大利亞華人信用科學研究學者)