魏加寧博士，係國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員。

　　截至2010年年底，全國地方政府債務餘額為10．7萬億元，佔我國GDP的比重不到30％，因此，就地方政府債務而言，總體上風險尚在可控之中，但不排除個別地區的風險度已經很高

　　解決地方債務問題要依靠體制改革，允許地方政府發債可以帶動諸多改革

　　１０．７萬億地方債務，猶如一記警鐘。

　　儘管此前審計署新聞發言人對外表示，此次審計涉及的每一筆債務和每一個數據都是有據可查、真實可靠的，不存所謂“低估”或“遺漏”的問題，並不構成系統性或全局性的風險。但坊間對債務規模以及風險的質疑從未停止。

　　國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員魏加寧博士在接受中國經濟時報記者專訪時表示，解決地方債務問題要依靠體制改革，允許地方政府發債可以帶動諸多改革。

　　中國經濟時報：審計署報告公佈之後，不少研究機構和專家學者質疑１０．７萬億的地方政府債務數據的可靠性。同時，這一數字也與之前央行、銀監會公佈的數據有所出入。為什麼會出現“數據打架”？哪一家數據更接近實際情況？

　　魏加寧：首先，我們應當充分肯定國家審計署審計並公佈地方政府的債務情況。這是一件很了不起的重大舉措，表明了中央政府的自信。

　　早在２００３年我們在開始研究地方債務問題時就曾經提出過，應當用地方政府公開發債的方式來替代目前的隱性負債。但是要讓地方政府公開發債，首先要做好三件事情：一是要搞清楚目前地方政府的各種負債究竟有多少？二是要想好如何清理這些債務？

　　三是要先找幾個地方進行公開發行地方債的試點。現在，國家審計署終於把第一件事情做了，並且把它公佈出來，對此應給予充分肯定。沒有這一步，後面的事情都做不了，問題只能越積越多，風險越積越大。

　　據我們所知，在此之前，中央一些部門一直都想搞清楚地方債務的真實情況，財政部、銀監會和央行都做過諸多努力，其中有些數據也已見諸報端。至於數據不同可能來自於統計對象、口徑和方法的不同。但就“地方政府債務”而言，這一次審計署的數字應當説是最全面的，也是最權威的，是國家審計署動用了４萬多專業審計人員，按照“見賬、見人、見物，逐筆、逐項審核”的原則，對全國３１個省和５個計劃單列市本級及所屬市、縣三級政府的債務情況進行了全面審計。審計了所有涉及債務的２５５９０個政府部門和機構、６５７６個融資平臺公司、４２６０３個經費補助事業單位、２４２０個公用事業單位、９０３８個其他單位、３７３８０５個項目，共計１８７３６８３筆債務。這是國家審計署成立以來規模最大的一次審計調查工作。

　　一般而言，在審計時，如果地方政府預判中央會出手相助，就有可能誇大債務的規模；如果地方政府預判中央不會伸出援手，反而還要追究責任，就有可能隱瞞債務規模；因此審計結果就一定會有所出入。但是此次審計之前，國家既沒有承諾如何化解這些債務，也沒有表示要追究當事人的責任，並且每筆債務要由負責人簽字畫押，所以，審計的結果應當是真實可靠的，既不會人為誇大債務規模，也不會人為縮小債務規模，因為地方政府根本就不知道中央政府將會怎樣解決這些債務問題。所以我認為，這次審計結果的可信度是比較高的。

　　風險尚在可控之中

　　中國經濟時報：有分析認為，審計署的報告中並未涉及到鄉鎮級政府的債務，因此推測是否低估了地方債務的規模，你怎麼看這個問題？

　　魏加寧：我們在２００３年研究地方債務時曾經説過，政府的層級越低，債務的相對負擔越重。眾所週知，自那以後，財政部下了很大氣力去化解鄉鎮債務風險，包括採取對自行化解基層政府債務風險的地方政府給予獎勵的辦法，對此，時任財政部副部長樓繼偉曾經在中央電視臺的專訪節目裏做過專門介紹，大家應當記憶猶新。

　　此外，即使此次審計署的審計報告未涉及鄉鎮級政府，但我國銀行給鄉鎮政府的貸款其實很少，因此，有人以此為由説審計署的審計結果少算了，並要調低對中國銀行業的評級，實在是沒有道理的。

　　中國經濟時報：數據是可信的，那麼應當如何來看待這些數據呢？數據公佈以後，“風險論”此起彼伏，你怎麼看待目前的地方債務風險？

　　魏加寧：從審計署目前公佈的數據來看，總體上風險尚在可控之中，但不排除個別地區的風險度已經很高。

　　據此次審計，截至２０１０年年底，全國地方政府債務餘額為１０．７萬億元，佔我國ＧＤＰ的比重還不到３０％，因此，就地方政府債務而言，總體風險可控。但是也應當承認，一些地區，尤其是西部地區的債務狀況值得高度關注。２００３年我們曾經説過，越是西部地區，債務的相對負擔越重，這次的審計結果證明了這種説法。從表面上看，西部地區的債務只佔了２７％，似乎並不太高，但是如果與西部地區ＧＤＰ所佔比重和財政收入所佔比重相比（２００９年僅為１８％左右），其債務的相對負擔就要高出許多，因此值得關注。

　　另一方面，我們説西部地區的問題相對較大，並不是説東部就沒有問題。據調研，東部也有個別地方的債務負擔相對較高。

　　地方政府債務規模越來越大

　　中國經濟時報：地方債務的規模增大，有一種説法是因為“分稅制”的財事權力不對等，導致地方財力不足，但還有一種説法是公共投資過度。你怎麼看？

　　魏加寧：首先，我認為實行分稅制本身還是十分正確的，應予以充分肯定。

　　其次，也應當承認，自１９９４年實行分稅制以來，確實出現了財權層層上收、事權層層下放的局面，導致地方政府財力與事權不相匹配，地方政府要做的事情很多，但是財力不足，於是就出現了許多隱性負債。這背後，淺層次的原因是由於按照現行的《預算法》地方政府無權自主發債；而深層次的原因則是由於我們是單一制國家，權力高度集中，上級政府管著下級政府的“幹部任免”，所以下級政府對上級政府“上收財權”、“下放事權”的行為只能夠堅決服從，不能表示異議。作為上一級政府，其偏好自然是收上來的錢越多越好，而要辦的事放下去越多越好。再加上中央各部門都把完成自己的任務放在第一位，下達各種指標，而不管地方政府有沒有這個財力來完成這些指標。久而久之，必然出現財力與事權的嚴重失衡。

　　另一方面，現在由各級政府主導的所謂“公共投資”也的確太多了，其中有些投資不一定非要政府去投資。以前，一些地方政府要幹事情，自己沒錢就只能靠招商引資，找民營企業去做；但是這些年忽然發現，地方政府融資平臺很管用，到銀行去貸款很容易，於是就成立了大量的地方政府融資平臺直接向銀行貸款然後自己做事，對民間投資産生了很強的“擠出效應”。本來財力就有限，再加上什麼事兒政府都要自己去做，結果導致地方政府債務規模越來越大。

　　中國經濟時報：你認為如何才能解決這個問題？

　　魏加寧：最根本的還是要依靠體制改革。改革有兩種類型，一種是危機導向，一種是利益導向。地方政府債務問題，搞不好就是危機導向；但是搞好了，也有可能是利益導向。

　　首先，地方政府自己要主動減輕負擔，不要什麼事情都抓在自己手裏，統統由政府自己來做。在市場經濟條件下，凡是市場能夠做的事情，就儘量讓市場去做；只有市場做不了、做不好的事情，才由政府來做。

　　其次，解決地方政府債務負擔過重的問題還要從根本上理順中央與地方的關係。從長遠講，要實行“地方自治”；從當前講，至少在決策機制上，中央政府應當成立一個專門負責地方事務的“地方事務部”，其作用主要有兩個，一方面，作為地方政府的代言人，在參與中央決策時替地方政府説話，反映地方財力狀況能否實現中央各部委提出的“達標任務”；另一方面，負責監督地方財政，監督地方政府的債務負擔。

　　應當説，在計劃經濟時期，中央政府以審批地方政府的項目為主；而在市場經濟條件下，中央政府應以監督地方政府的財政為主。

　　最後，要允許地方政府公開舉債，在證券市場上自主發債。

　　１９９４通過的《預算法》不允許地方政府公開發債，但是留了一個口子，即國務院特批的除外。所以，在２００９年應對國際金融危機時，就決定由中央政府代發地方債。但問題是，風險仍然集中在中央政府，實際上是一種變相的轉移支付，由中央政府向各地分配額度，不是真正意義上的地方債。

　　當然，允許地方政府自主發債可能也不是最完美的方式，但至少要比現有的銀行貸款方式要好。

　　第一，２００９年的實踐證明，儘管進行了多年改革，但我們的銀行在發放貸款方面仍然存在著“軟約束”狀況，尤其是在給地方政府融資平臺貸款時；而發行地方債券至少有５道約束機制，發行地方債首先要由當地人大進行審核，然後要由信用評級機構進行評級，再有中央政府的總量控制和信息披露的真實性監督，此外還有地方媒體的輿論監督，最後投資者還可以“用腳投票”。這些約束機制有可能讓地方發債公開、透明並做到風險可控。

　　第二，地方政府自主發債方式的還債動力要比銀行貸款強。即使前面發的債真的還不上了，地方政府為了發新債也要努力去把舊債先還上，否則新債是發不出去的。而不像銀行貸款那樣，地方政府可以“哄騙”了這家銀行再去“哄騙”另外一家銀行。

　　第三，債券市場要比銀行貸款更為敏感，最近幾起“城投債”事件就説明了債券市場的敏感性。通常，人們對銀行貸款——不良資産的反應會比較緩慢，其風險大多要集中到一定程度才會暴露出來。而發行債券則不同，發債人要直接面對投資者，稍有風吹草動，投資者就會立刻做出反應，從而使風險得到及時釋放。

　　當然，讓地方政府自主發債還需要做許多事情，比如修改《預算法》、編制資産負債表、推進預算公開、改革地方人大制度等等。但我認為讓地方政府自主發債還有一個好處就是，它可以給地方政府以正向激勵，誰的財政規範、預算公開，誰編制了資産負債表，誰的項目有效益、還款有保證，誰的地方治理環境好、人大監督有效，誰的地方債券就可以多發，就發得出去。這樣，地方政府就有動力、有積極性去改善地方治理，改進地方財政，改革相關體制。

　　所以在我看來，這不僅僅是一個地方政府融資的小事情，而且關係著改變地方治理結構、推動地方財政改革、改善中央與地方關係等一系列改革。因此我期待著它能夠帶動和推動更多的改革，使我國早日成為現代化國家。（記者 王小霞）