各地試水公車改革大多失敗告終 公車私用難監管

　　難改的公車

　　《中國經濟週刊》記者 王紅茹|北京報道

　　12月23日下午三時，北京市政府新聞辦“北京交通改善措施”新聞發佈會上，被猜測已久的“搖號購車”方案終於公佈。

　　從當日起，作為“北京交通改善措施”中的一項重要舉措，北京市機動車車牌開始以搖號方式無償分配。

　　在發佈的細則中，還有一項不太起眼的條目：“本市機關、全額撥款事業單位不再新增公務用車指標。”

　　這並不是新消息，10天之前，北京市《治理交通擁堵綜合措施》開始徵求民意，其中即包括這項被媒體歸納為“‘十二五’期間，北京市公務用車將會‘零增長’”的規劃。

　　這一被歸類為“公務用車改革”（下稱“公車改革”）的舉動贏得了諸多好感。畢竟，按照央視發佈的數據，北京市內已有公務用車70萬輛，就算把它們無縫焊接在一起，所佔的面積也會超過14個天安門廣場。

　　但作為首都，北京市政府的車輛，只是這龐大數字的組成部分之一。而且“治堵”，充其量只能説是公車改革在首都這一特定地區的特殊動力。

　　公車改革，更重要的是“治奢”。

　　公務用車，是指由政府財政為各級黨政機關及事業單位工作人員執行公務需要所配備的車輛，主要分為各級黨政機關及事業單位領導幹部固定用車和公務人員公務活動用車兩大類。公車的主要特點是公務員為了公務可以無償使用。

　　來自財政部、國家發改委和國家統計局的一份調研數據顯示，目前全國黨政機關及行政事業單位公務用車總量為200多萬輛，每年公務用車消費支出1500億元～2000億元(不包括醫院、學校、國企、軍隊用車以及超編配車)，每年公務用車購置費支出增長率為20%以上。

　　即便每年公務用車消費支出已達上千億，還是遭到質疑稱其嚴重縮水。

　　2009年末，受國務院機關事務管理局委託，由中國行政管理學會副秘書長沈榮華擔任組長的中國行政管理學會行政成本課題組，奔赴江蘇、安徽、河南等地，就公務用車使用現狀進行調研。

　　經過近半年的調研，一份名為《公務用車管理制度改革的模式與建議》的約5000字的調研報告送到了國務院機關事務管理局。

　　調查顯示，一輛公車的每年運行成本（含司機工資、福利）至少在5萬元以上，有的甚至超過10萬元，而且使用效率不高，浪費很大，公車經費支出在行政開支中佔有相當高的比重，加大了行政運行成本。

　　而導致單車成本高有兩大原因：一是公車私用現象嚴重、屢禁不止；二是超編配備公車，財政負擔沉重。

　　超編配車，不只體現在數量，還體現在車輛的規格上。近年來，豪車屢現于一些地方官員的座駕行列，再佐之以公車私用歪風，成為民眾眼中官員貪腐的明證。

　　顯然，公務用車管理制度的落後造成的種種問題，對於納稅者來説是“破財”，對於政府來説，則是“丟臉”。

　　“機關車輛公用私用邊界模糊，管理存有漏洞，這不僅背離了公車的屬性，而且造成了負面的社會影響，損害了政府形象。”中國行政管理學會副秘書長沈榮華説。

　　但目前，由於我國在公務用車方面實行的是分級管理，被視為公務用車管理機構的國務院機關事務管理局（下稱“國管局”）在各級公車的編制、配備和使用方面的監督上頗有難度，使得多年來公車私用、超編配備公車屢禁不止。

　　“目前國管局並不能有效地監督地方公車私用，因為它的職能只能對公務用車制度進行規定，但在監督檢查方面，沒有很有效的職能手段。相反我們應該發揮紀檢、監察以及一些行政機構自身監督機構的作用，甚至要更多地發揮社會監督的作用，來對公務用車的規範問題進行監督。”國家行政學院研究員、全國政策科學研究會副秘書長胡仙芝向《中國經濟週刊》分析。

　　取消“廳局級以下專車”的難度

　　一時的規範，顯然不如改革來得更有效。

　　1993年，廣東東莞沙田鎮率先開始取消領導幹部的公務用車，改發交通補貼。車改當年，沙田鎮的交通費用節約率就達到54%。

　　之後，國內一些地區也相繼進行了公車改革，但卻被指“變相加薪”帶來新腐敗。全國各地在爭議中頻頻試水的公車改革，大多以失敗告終。

　　單兵突進難行，公車改革需要自上而下。

　　今年3月，在國務院第三次廉政工作會議上，溫家寶總理要求，要加快公務接待、公車使用等制度改革。

　　我國現行公務用車管理制度，一直沿用計劃經濟時代的編制管理、標準控制、按需配給、單位所有的模式。1994年，中共中央辦公廳頒布《關於黨政機關汽車配備和使用管理的規定》，之後的1999年，國務院辦公廳也發佈了《關於調整黨政機關汽車配備使用標準的通知》。

　　而在2004年國管局印發《中央國家機關公務用車編制和配備標準的規定》的通知中，仍沿用了當初“兩辦”（中共中央辦公廳和國務院辦公廳）的標準。其中規定：部長級幹部配備排氣量3.0升(含3.0升)以下，價格45萬元以內的轎車；副部長級幹部配備排氣量3.0升(含3.0升)以下，價格35萬元以內的汽車；一般公務用車配備排氣量2.0升(含2.0升)以下，價格25萬元以內的轎車。同時規定，部長級（包括副部級）幹部專車，按1人1輛定編。一般公務用車，根據內設的司(局)級機構和機構的人員編制定編。

　　舊有的規定至今已16年，儘管其間關於公務用車編制和配備標準的改革呼聲不斷，但新規並未出臺。

　　2005年，有相關部門官員提出公務用車改革的基本思路是減少公務車的配備，自下而上，改革到廳局級領導幹部，廳局級及以下的幹部將可能取消專用公務車。

　　但是，這項改革舉措一直沒有以正式文件下發。

　　2010年5月，國務院印發的《關於2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》中已經明確提出，要研究推進中央國家機關公務用車制度改革。

　　2010年11月底傳出新消息。有媒體報道稱，國家發改委已啟動中央國家機關公務用車制度改革的調研工作，廳局級以下官員專車或全部取消。

　　但在消息發出不久，國家發改委的辟謠讓這項改革又生迷津。發改委稱近日媒體的報道是引用了今年兩會期間政協委員關於公車改革的一份提案。國家發改委經濟體制綜合改革司正在起草一份關於公務車改革的聲明，近日將對外公佈。

　　據《中國經濟週刊》了解，取消廳局級以下官員專車的改革措施，目前在中央國家機關進行得比較徹底。

　　國管局一位相關人士告訴記者，近年來，國管局在中央國家機關已經取消了廳局級領導幹部專車。“現在，中央國家機關除了部長級別的幹部配有專車之外，廳局級幹部基本都沒有配備專車，如果需要用車辦公事，只要打報告到車隊調度就可使用。而事實上，很多人都在開私車辦公事。”

　　該人士表示，對於部級單位，取消廳局級以下官員專車並不是難事；而對於本身就是廳局級的單位，一下子取消廳局級以下官員專車，似乎“跟國情不太相符”，也是難點所在，“單位就這一位一把手，你能不讓他有專車嗎？”

　　配車標准將下降？

　　近日，坊間流傳公務用車排氣量和價格標準也將進行改革的消息。

　　有消息稱，由國管局&&聯合工信部、科技部、財政部等七個部門負責修訂的新的黨政機關公務用車配備使用管理辦法基本會簽完畢。該修訂方案中規定：正部級官員用車排氣量不高於2.5升、35萬元，副部級官員不高於2.5升排氣量、30萬元，而一般公務用車則被限定在1.8升排氣量及16萬元以內。

　　在新方案中，正部級領導購車價格和排氣量都有下降，尤其是正部級領導購車價格每輛下降多達10萬元。

　　但在資深汽車評論家賈新光看來，這個新方案“並沒有什麼實質的改革精神，基本還是維持原來的實際使用標準”。

　　賈新光向《中國經濟週刊》分析認為，一方面，近年來汽車技術水平迅速提高，發動機效率大幅度提升，升功率已經接近和超過50千瓦，有的還採用直噴和增壓技術，現在的2.5升完全可以替代原來的3.0升，而且配置日新月異，原來豪華車的許多配置已經“飛入尋常百姓車”，動力性、舒適性也大幅度提高。

　　另一方面，由於汽車價格不斷降低，原來十幾萬一輛的桑塔納價格已經降到7萬元左右，按16萬元標準現在可以買到朗逸、卡羅拉、邁騰；按35萬元可以買到奔馳E級、寶馬3係、林蔭大道等。

　　“比原來的‘老三樣’和奧迪100強了不知道多少倍。”賈新光説。

　　儘管如此，有業內人士向《中國經濟週刊》分析指出，這個看上去跟原來差別不大的“新政”，還是遇到了一些阻力，能否推出、何時推出，目前還是一個未知數。

　　公車改革三模式

　　一、貨幣化改革

　　辦法

　　取消機關一般公務用車，按月按人發放交通費用補貼。車改後因公用車時，可通過公交車、出租車或公車服務中心車輛等方式解決。

　　使用者

　　浙江省杭州市

　　點評

　　這種模式看起來比較徹底，能夠有效地減少公車數量，遏制公車私用，同時也出現了新的問題，其中爭議較大的是如何確定交通補貼標準。

　　二、集中統一管理

　　辦法

　　將各機關公車交由公車管理中心（機關車隊）集中管理，統一調配使用。

　　使用者

　　山東省泰安市

　　點評

　　有利於優化公車資源配置，提高公車使用效率，降低車輛運行成本，減少了由於各機關分散管理産生的公車私用等弊端。但是，集中管理模式一般需要以政府機關集中辦公為前提條件，適用範圍受到限制；而且在實際運行中出現了機關間公車使用矛盾增加，叫車手續比較繁雜、使用不方便等問題。

　　三、加強管理監督

　　辦法

　　通過加強管理，不斷完善管理制度，嚴格限制車輛編制和使用方式，壓縮公車費用開支。

　　使用者

　　中央機關

　　點評

　　此種模式改革風險小，可解決公務用車中存在的部分問題，不足之處是仍局限于現有公車管理模式，容易出現反彈和反復，未必能從根本上解決問題。

　　杭州車改憂喜錄

　　《中國經濟週刊》記者 王紅茹|北京報道

　　從2009年5月，杭州在市直機關正式啟動以取消公車、改發補貼為主要方向的公車改革，不知不覺，日子竟已滑過去了一年半。

　　吳企南，杭州市委市政府汽車隊隊長助理，他所在車隊的主要工作就是保障四大班子領導用車。而這些領導的級別是副部級，“暫時不會進行改革”。

　　根據相關文件規定，杭州市進行的貨幣化改革主要是取消市局（副廳）級以下幹部用車。

　　根據車改規定，杭州一名局長公車改革後一個月可獲2600元補貼，而一名一般科員每月補貼300元。2600元補貼額度是否偏高？300元補貼是否偏低？公車改革之後，公務開支究竟是增是減？

　　取消公車，7年準備

　　2009年5月，杭州市在經過七年醞釀和試點之後，在市直機關正式啟動了公車改革。

　　據吳企南介紹，從去年開始的公車改革是分批進行的，已經進行了兩批，第一批有50～60家單位，市政府部門佔多數，市委佔少數；第二批有20多家單位。馬上要進行第三批改革，“估計從明年三、四月份開始。”

　　據記者了解，杭州推行的公車改革規定，市廳局級以下幹部一律取消公車，改為發放交通補貼。

　　杭州市2009年實行車改的21家市級機關中，車補標準分為9個檔次，上限為每人每月2600元（副局級），下限為每人每月300元（一般科員），全部打入“市民卡”IC卡中，以保證“專款專用”，卡內的車補金額只能用於與公務交通有關的支出，如公交車、出租車、公務用車服務中心、加油站、車輛保險等，除此之外不能取現，也不能在商場、超市等地方消費。

　　吳企南告訴《中國經濟週刊》：“公車改革之後，屬於單位的那些公車全部都沒有了，大部分車拍賣掉了，也有一部分車分派到了公車服務中心。”

　　取消公車後，杭州市組建了機關公務用車服務中心，負責車改單位重要公務接待、統一集體活動、大型執法公務活動、應急突發事件處置等公務用車，個人公務用車也可通過電話進行預約。

　　難定的車補

　　根據杭州市公車改革相關規定，杭州市某局局長李國強（化名）可以領取2600元的車補，於是，在推行公車改革一個月後，李局長買了一輛20多萬的帕薩特，原來有專職司機的他，現在每天自己開車上下班。

　　“我買一輛車，這輛車二十萬出頭，現在一個月2600元的車補費用，我的車的折舊等相關費用就給補得差不多了。”李局長説。

　　儘管杭州的車補被全部打入“市民卡”中，但它跟現金實質上區別不大，不僅可以在出租車上刷卡消費，車輛保險以及維修也可以使用該卡。

　　與局級幹部2600元車補形成鮮明對比的是，最低一級普通科員的車補只有300元，這個群體佔據著車改人員的多數。

　　劉艷（化名）是該市某工業部門的一名普通職員，一個月300元的車補對她來説有些偏低。

　　“我們部門經常要到企業考察，有時還要跑到相對較遠的縣區去，要跑的地方比較多，用車量相對比較大，如果按照去年我跑的幾個地方，即使坐大巴，幾個地方跑一次，算下來一個月也要在1000元左右。”

　　300元，顯然滿足不了她日常工作的需要。

　　針對按行政級別劃分補貼數額的方法，中國行政管理學會副秘書長沈榮華指出，這種辦法並沒有與工作量挂鉤，工作量大的不夠用，工作量小的有多餘。交通補貼額度內節省歸自己，導致有的人員公務出行能省則省。這樣就産生了不作為現象，影響正常工作開展。

　　沈榮華向《中國經濟週刊》進一步表示：“從原則上説，車補標準不宜單純地按照職務等級來劃分，避免車補演變為 ‘集體加薪’；而應根據不同地區的工資和物價水平、不同工作崗位用車需求和實際工作量來確定車補標準，最好是按公務活動的實際支出實報實銷。”

　　改革之前，標準先行

　　目前，各地進行公車貨幣化改革所設車貼標準高低不一，差距很大。杭州市的車改，市局（副廳）級幹部每月拿2600元車補，但是，相比遼寧省遼陽市弓長嶺區車改，區委書記和區長（縣級幹部）每年享受8萬元的車貼補待遇（平均每月6000多元，平均每個工作日300多元，後因遭輿論批評被叫停）並不算高。

　　車補標準怎能沒個準譜？

　　業內人士提出，當務之急是先確定合理的車補標準，然後再推行公車改革，以遏制車補標準自説自話、沒邊沒譜的亂象。

　　車補需要一個相對統一的標準。但是由於各地經濟發展水平、人均收入差距較大，取消公車以後，公務員出行成本會有所差別，因而車補標準也應當有所差別。由於目前我國採取的是分級管理模式，這個標準應該由誰來制定？

　　“這個標準不妨由中央有關部門&&，選取一些能代表我國地域特點的城市，通過在各個地方進行調查測算、嚴格論證，並在廣泛徵求民眾意見的基礎上來確定。比如明確規定各級官員的車補標準是當地人均收入的多少倍，確定一個計算公式，將官員車補標準與當地居民人均收入一一對應，列出一個明細賬，讓老百姓看得清楚，便於監督。”國家行政學院研究員、全國政策科學研究會副秘書長胡仙芝説。

　　班車該取消嗎？

　　王紅茹

　　“天天堵，堵得鬱悶死！”家住北京海淀區的某國家機關公務員小王説起每天上下班經歷的堵車，牢騷滿腹。

　　小王家住海淀區北太平莊，以前每天早上7點20分，她準時來到北太平莊橋下等單位的班車，但是後來單位進行公車改革，將班車給取消了。為了上下班方便，她專門買了一輛車。但是，交通擁堵問題讓她很頭疼。

　　取消班車其實是中央國家機關車改的第一步。國管局相關人士告訴記者，為了控制行政支出成本，目前，中央國家機關大部分單位都已經取消了班車，改為每個月給員工發放一百到幾百元不等的交通補貼。

　　這種做法在國家行政學院研究員胡仙芝看來有待商榷。

　　班車，往往是公務員為了方便上下班而租用的公共汽車或較大型的車輛，有的是單位用工會名義租用，有的是公務員自己集資租用的。班車能否界定為一般意義的公車？

　　胡仙芝的回答是否定的。她告訴記者，因為班車絕大多數不是用公款購置的，也不是公務員無償使用的。其實班車對於一定規模的單位來説，都是需要的，如高校、國企都會設置專線班車。那麼對於國家機關的公務員來説，如果花的是自己的錢，為了上下班的方便，完全是可以提倡的。

　　“可以想象，目前很多中央機關的公務員上下班都要出行相當遙遠的距離，如果都提倡開私車，不僅汽油花費很多，就是停車、堵車都會成為現實問題。而租用公車（一般是大型的麵包車或大客車，甚至租用公共汽車）來作為班車，對於公務員來説，不僅是可行的，也是‘節能減排、綠色出行’應該提倡的。”胡仙芝説。

　　公務用車品牌史

　　特約撰稿人|賈新光

　　我國的公務用車制度，初建之時，經濟尚艱。

　　毛澤東是坐著美制吉普車進北京的，此前他在轉戰陜北期間，座駕只是一匹大青馬。在戰爭年代，革命軍隊裏團級以上幹部才允許乘馬。解放初期，幹部配車很少，大都是從蘇聯東歐進口的，比如勝利、華沙、伏爾加等。

　　上世紀80年代流傳著這樣的話：地委書記兩頭平（上海轎車），縣委書記帆布篷（212吉普車），公社書記130（北京130貨車），大隊書記嘣嘣嘣（拖拉機）。

　　省部級以上高幹的座駕當然就是紅旗。那個時候中國也只有這些車型可以乘坐。到了80年代末90年代初，高級幹部改乘奧迪，一般幹部還是“老三樣”。

　　這樣的局面是國家規劃汽車工業時形成的，當時規定一汽生産中高級轎車，原來選的是道奇600，沒有談成，大眾乘虛而入，車型就選定了奧迪，所以現在“大小是個官，都坐四個圈”。政府規定上海生産1.8升排量的，一汽生産1.6聖排量的中級車，供一般幹部乘坐。

　　由是，“1.8”成了中級車的黃金排量，桑塔納曾經佔有60％的公務車市場。

　　從“國産”到自主品牌

　　1999年國務院辦公廳下發的《關於調整黨政機關汽車配備使用標準的通知》中強調了“黨政機關車輛配備要堅持使用國産汽車的原則”，因為這樣“有利於促進我國汽車工業發展”。

　　當然，當時的理念是，在國內生産的合資品牌就是國産車。

　　大部分中國人到入世以後才明白搞汽車工業應該有自己的品牌，一開始叫民族品牌，後來叫自主品牌。2005年，在國內輿論的強烈呼籲下，自主品牌汽車進入公務車市場，從目前入圍名單來看，有上汽名爵、榮威，一汽奔騰，華晨駿捷、尊馳，長安悅翔、志翔、傑勳，比亞迪F3、?F3DM、F6，吉利金剛、遠景、帝豪，奇瑞A5、A3、旗雲、瑞虎，長城等，自主品牌所佔的比例已達入圍車型的50％，好像自主與合資品牌已經並駕齊驅。

　　不過，自主品牌入圍的尷尬在於，入圍只是獲得採購資格，獲得了一種名分，並不必然表示政府機關一定實際採購。

　　“綠色”的競爭

　　2006年10月，多部門聯合下發《政府節能、環保産品綠色採購清單》，此後每年更新一次。對於進入該《清單》中的車型，在參與公務車招標時會得到一定比例的加分獎勵，因此，這個清單也成為眾多汽車廠商競相角逐的領地。

　　2009年6月，中央國家機關“協議供貨汽車廠商名單”突出了1.8升和1.6升以下車型的具體要求。主要入圍車型有思域、捷達、新寶來、速騰、頤達、騏達、驪威、新軒逸、福克斯、明銳、朗逸、途安、標致、愛麗舍、鋒范、飛度、凱越、君威、樂風等。

　　2009年，新能源車也成為政府採購的重要對象。財政部、科技部、國家發改委、工業和信息化部決定共同組織實施“節能與新能源汽車示範推廣應用工程”，並在北京、上海、重慶、長春、大連、杭?州、濟南、武漢、深圳、合肥、長沙、昆明、南昌等13個城市開展節能與新能源汽車示範推廣試點工作。F3DM雙模電動車、長安的混合動力車傑勳、一汽豐田混合動力車普銳斯等車型成為第一批入選者。

　　沃爾沃挑戰奧迪

　　2009年，寶馬和奔馳汽車入圍國家機關採購名單，這其實是很正常的事。但是這件事還是引起了一陣熱議，仿佛機關的大院裏面從此就停滿了豪車。

　　但實際上，僅僅是“入圍”而已。公務車採購有很多方面的考慮，尤其是心理因素上，比如説大量用日本車做高端公務車，會受到指責；大量配備奔馳寶馬，有損於發展中國家政府的形象；最好是自主品牌，但是自主品牌目前缺乏高端産品，可靠性也不大靠得住。

　　所以，奧迪這個中性品牌就成了中國官員的寵車。

　　今年年初，吉利購並沃爾沃成功，一家剛剛走出浙江的民營企業一下子成了世界汽車界的明星。這件事的另一個發展結果是可能會改變中國公務車採購格局。

　　沃爾沃和它的知識産權已經為吉利所有，是中國企業自己的品牌，而且沃爾沃是世界上最安全的汽車産品之一，最近沃爾沃提出“零死亡”的目標，就是在2020年實現沒有人因為駕駛和乘坐沃爾沃而傷亡。而安全恰恰是公務車採購的首要條件，世界上第一個汽車安全技術標準就是美國政府採購標準，因此，有人預言，沃爾沃可以挑戰奧迪在公務用車上的壟斷地位。