“你所不知道的五年規劃”（1）：“十三五”規劃編制需要歷經多少步驟

中國新聞法制網 2016年03月21日 16:58 A-A+
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　　【編者按】

　　3月16日，十二屆全國人大四次會議圓滿落幕，會議審議通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（以下簡稱“綱要”）。由此，中國正式踏上“十三五”發展的歷史新征程。

　　記得曾有學者感慨，世界上沒有哪個國家五年一個計劃，一步一個腳印，已經連續走了十三個五年。可以説，五年規劃是中國經濟社會發展的“指南針”，五年規劃作為基石鋪就了中國經濟奇跡之路。一直以來，坊間對於五年規劃制定形成的過程以及形成的相關依據都不甚了解。從今天開始，法制網評論部獲得授權，將獨家刊發系列述評“你所不知道的五年規劃”。這個系列節選自《大智興邦：中國如何制定五年規劃》一書，是國內外首部系統研究中國五年規劃編制的專著，剖析改革開放以來，中國重大決策為何總能成功？什麼是中國秘訣？中央政府又是如何制定重大公共政策等背後不為人所知的一些細節。

　　作者簡介——

　　王紹光，1954年生於武漢，香港中文大學政治與公共行政係講座教授，清華大學公共管理學院長江講座教授，重慶大學人文社會科學高等研究院學術委員會委員。

　　鄢一龍，1976年生，清華大學公共管理學院助理教授，清華大學國情研究院助理研究員，清華大學管理學博士。　　

　　其實，“十三五”規劃編制在“十二五”規劃實施中期就開始了，歷時3年，共分為四個階段、十個步驟。第一個階段為中期評估（2013年至2013年12月），第二階段為基本思路研究（2014年），第三階段為黨中央《建議》編制（2015年初到五中全會），第四個階段為《綱要》正式編制（2015年10月到2016年3月）。經歷十個步驟：中期評估、前期調研、形成《基本思路》、黨中央《建議》起草、通過中央《建議》、起草《綱要》（草案）、公眾建言獻策、銜接論證、廣泛徵求內外部意見、審批與發佈《綱要》。

　　第一步驟為中期評估（2013年3月至2013年12月）。我國從“十五”計劃開始引入中期評估，“十一五”正式確立中期評估制度，並引入了第三方評估。“十二五”規劃評估由國家發展改革委組織，組織政府各部門和各地方開展內部評估，邀請清華大學國情研究院、中國經濟改革研究基金會國民經濟研究所開展第三方獨立評估，通過調查研究、發放問卷的方式廣泛徵求意見，並會同國家統計局及有關部門對單項指標監測評價報告及初步評價結果進行審核。在充分集思廣益的基礎上，由國家發改委集中各方意見，負責起草《“十二五”規劃〈綱要〉實施情況中期評估報告》，提請國家“十二五”規劃專家委員會論證後，連同論證意見，上報國務院審核，經國務院審核通過後，提交全國人大常委會審議。全國人大財經委通過實地調研，聽取彙報，初步審查報告的形式，開展“十二五”中期評估預審查。2013年12月25日，十二屆全國人大常委會第六次會議審議了“十二五”規劃綱要實施中期評估報告，由國家發改委主任徐紹史代表國務院報告。

　　第二步驟為前期調研（2013年底至2014年底）。在中期評估的基礎上，2013年底，國家發改委直接委託有關機構開展“十三五”規劃前期重大問題及基本思路研究。在2013年底召開的中央經濟工作會議上，習近平總書記強調，要著手啟動“十三五”規劃前期準備工作。2014年4月17日，經國務院批准，全國“十三五”規劃編制工作電視電話會議在京召開。2014年4月23日國家發改委發佈了25個前期研究的重大課題，通過公開招標方式組織社會力量開展研究，其中有27個單位的選題入選。與此同時，國家發改委開展基礎調查、信息蒐集、重點課題調研以及納入規劃重大項目的論證等前期工作。

　　第三步驟為形成“十三五”規劃的《基本思路》（2014年底到2015年3月）。根據前期研究成果，各部門及地方同步開展各自的基本思路研究並上報國家發改委，由發改委起草基本思路意見稿，形成初稿後徵求各方面意見。2014年9月2日，李克強總理主持召開國務院組成部門和相關單位負責人會議，研究部署“十三五”規劃編制工作。2014年9月20日，發改委在杭州召開“十三五”規劃基本思路研究座談會徵求九省區的意見。2014年底，“十三五”規劃的基本思路初步形成，提交黨中央和國務院。

　　第四步驟為黨中央《建議》起草（2015年初至2015年10月）。黨的《建議》由中央財經領導小組&&成立起草小組編制，並直接在政治局常委領導下開展工作，根據“十三五”規劃起草小組成員來源來看，全國人大、政協、國務院相關部門負責人以及一些地方官員和學者都參與起草。

　　起草工作進行中開展了大量的調研，起草組、全國人大、全國政協等機構都開展了密集的調研。特別是領導人親身開展調研，2015年以來政治局常委共開展了26次調研，足跡遍佈19個省份。

　　《建議》徵求意見稿的形成需要廣泛徵求各方意見。“十三五”規劃徵求意見總共進行了兩輪，第一輪是8月份初稿形成之後，向120多個單位、部分黨內老同志、黨的代表徵求意見；第二輪是十八屆五中全會審議期間，向黨的代表、黨外人士、政協委員徵求意見。

　　第五步驟為通過中央《建議》。2015年7月20日，中共中央政治局召開會議，決定當年10月在北京召開中國共産黨第十八屆中央委員會第五次全體會議研究關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議。十八屆五中全會將審議和通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，並正式對外公佈。

　　根據此前“十二五”規劃《建議》的編制情況來看，這是一個集體決策的過程，總共召開了4次中央政治局常委會會議，2次中央政治局會議，1次中央全會討論和審議《建議》的編制。“十三五”規劃《建議》共有兩輪集體決策，第一輪是2015年6月-7月間，《建議》形成送審稿以後，進行審議指導，為隨後的一定範圍徵求意見作準備；第二輪是2015年9月-10月間，圍繞著十八屆五中全會召開，而進行的集體審議。

　　第六步驟為起草“十三五”規劃綱要（草案）。在黨中央編制《建議》的同時，國家發改委同步編制“十三五”規劃綱要框架。2015年5月5日，國家發改委主任徐紹史主持召開全委“十三五”規劃綱要編制工作領導小組和起草小組第一次全體會議，啟動和部署“十三五”規劃綱要編制工作；同時開展專題調研，例如國家發改委副主任胡祖才率隊赴新疆、中國工程院開展專題調研。

　　在黨中央《建議》正式公佈之後，形成“十三五”規劃綱要草案編制的初稿。《綱要》草案編制要一直持續到2016年“兩會”之前，它也是一個集思廣益的過程。

　　第七步是公眾建言獻策。本書付印時，“十三五”規劃編制還沒有走到第七至第十步。但依據此前已經建立的固定程序，可以預期最後四個步驟將如何展開。

　　“十二五”規劃編制期間依託國家信息中心設置了“十二五”規劃建言獻策辦公室，公眾可以通過網站留言、電子郵件、手機短信、來電、來函、來訪等多種形式，多種渠道提出對“十二五”規劃編制的建議。同時，國家發改委還請全國總工會、共青團、婦聯、科協、貿促會、殘聯、工商聯、企業家協會，共同協助開展“十二五”規劃建言獻策活動，並召開專場討論會聽取各黨群機構代表的建議，100名左右的不同行業、不同系統的代表參加了座談會，發改委領導和“十二五”規劃起草組成員聽取了他們的建議。

　　第八步是銜接論證。《綱要》編制期間還需要和各部門、各地方進行規劃指標、規劃佈局涉及的項目、規劃實施手段進行銜接，以便不同類型和不同層級的規劃相互配合，形成合力，避免相互抵銷。在《綱要》草案的基礎上，組織規劃專家委員會對《綱要》進行諮詢、論證並提出諮詢報告，該報告將隨著《綱要》一同提交全國人大進行審議。

　　我國五年規劃編制“十五”期間就有專家審議會制度，“十一五”規劃編制正式規定規劃編制必需經過專家論證，成立了專家委員會。專家委員會的構成強調不同專業背景，學術型專家和實務型專家結合，“十三五”規劃專家委員會延續了這一特徵，55位專家涵蓋了經濟、科技、公共管理、法學、環保等不同領域的學科背景。同時，“十三五”首次將4名企業家納入進專家委員會。

　　第九步為徵求意見。2015年年底《綱要》形成徵求意見稿，開始廣泛徵求各方面的意見。根據“十二五”規劃編制的經驗，徵求意見開展了兩輪：第一輪是在2015年12月上旬小範圍徵求意見，主要徵求地方、部門以及專家的意見，以更好地編制《綱要》草案；第二輪是2016年1月中旬開始大範圍地徵求地方、部門、專家、人大、政協、黨外人士以及企業和基層群眾代表的意見，為2016年3月“兩會”審議工作做準備。

　　第十步為審批與發佈（2016年3月）。《綱要》集體議決的過程為，先由國務院常務會議、政治局常委會聽取彙報；全國人大財經委員會進行預審查，接著由國務院全體會議審議並提請全國人大審議，並經政治局常委會會議批准，最後在2016年3月由全國人大十二屆四次會議審議通過。

　　2016年“兩會”之後，新華社授權正式發佈《綱要》，隨後全國各部門、各地區廣泛開展學習《綱要》的活動。