“19+2”：“十三五”時期新型城鎮化的戰略框架

中國新聞光明網 2016年03月15日 16:32 A-A+
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　　【光明論 專家學者話兩會】

　　作者：上海交通大學城市科學研究院院長、首席專家，光明日報城鄉調查研究中心副主任，國家“十三五”規劃專家委員會委員 劉士林

　　2016年3月5日，十二屆全國人大四次會議開幕，國務院總理李克強在政府工作報告中明確提出：在“十三五”時期要規劃建設19個城市群，外加拉薩和喀什兩個城市圈。城市圈也叫都市圈，係此次政府工作報告中首次提出，主要是由於這兩個城市周邊城市稀疏，不符合城市群對城市層級和分工體系的要求。但作為一種旨在帶動城市、區縣、鄉鎮組團發展的戰略規劃，也不妨把它們看作是城市群的變體。至此，以“19+2”為總體框架的“十三五”時期城市群框架，在業界的討論聲中水落石出。

　　城市群規劃建設是一個涉及到億萬人利益和命運的現實進程。一個時期以來，在城市化水平仍不算高、大都市與城市群發育不足的中國，為什麼要提出、規劃和建設城市群？

　　從改革開放之初的1978年到2005年城市群概念首次進入國家戰略框架，在中國城市化發展道路上，一直存在著兩種理論聲音和兩條發展路線的鬥爭。一是以復書章的超微型城市論和費孝通的微小城市論為理論代表，以1989年國務院制定“嚴格控制大城市規模，合理髮展中等城市，積極發展小城市”（俗稱“三句話方針”）為方針政策，大都市和城市群基本上被排斥在外。二是以千年之交為界標——這一年中國城市化水平達到36.09%，人均國民生産總值超過800美元，中國城市化駛上快車道。在理論上以2002年“大上海國際都市圈”研究報告首次提出走“以大城市為主的城市化發展道路”為代表，在現實中以2004年全國183個城市提出建設“國際化大都市”為代表，走“大都市”發展道路的呼聲一浪高過一浪。

　　但這兩種道路各有偏頗。如果説，走小城市發展道路的主要問題是把“大都市”與“小城市”發展對立起來，他們不了解大都市代表著全球城市發展的主流和趨勢，已成為決定自然環境和社會結構變化的核心機制與主要力量，也看不到當今世界國家間的競爭正演化為“大都市”的實力比拼，“大都市強則國家強，大都市弱則國家弱”，屬於城市化的“窮過渡”思維。那麼也不妨説，大都市作為工業文明背景下“單體城市”發展模式的代表，如同以“他人就是地獄”為生存哲學的西方現代人一樣，它把城市看作“孤立的存在”，只關心“自己”並“以鄰為壑”，加劇了城市之間的“同質競爭”，造成區域內資源、資金和人才的巨大浪費和低效配置，也使自身深陷於不可持續的巨大困境中。

　　與單體城市不同，城市群的發展目標是建構良好的分工體系和層級關係，有助於解決大城市與中小城市、城市與農村在工業化和城市化進程中不斷激化的對立和衝突。基於此，20世紀60年代以來，在形態上具有“組團發展”特徵、在機制上形成“共生互動”的“城市群”，逐漸成為當今世界城市化和區域發展的主流趨勢。在國內，2005年《中央關於制定十一五規劃的建議》首次提出“城市群”概念，明確要求“以特大城市和大城市為龍頭，通過統籌規劃，形成若干用地少、就業多、要素集聚能力強、人口合理分佈的新城市群”。不是小城市，也不是大都市，而是更具有包容性和協調性城市群，成為我國新型城鎮化的“主體形態”。

　　從《國家“十一五”規劃綱要》首次提出“把城市群作為推進城鎮化的主體形態”，到《國家新型城鎮化規劃》最終明確“把城市群作為主體形態”，再到“十三五”時期“19+2”的城市群總體框架，關於我國城市群要不要建、建多少、如何建、先建誰後建誰、什麼時間建到什麼程度等一直爭論不休問題終於塵埃落定，這不僅明確了未來五年我國新型城鎮化的戰略框架，也大體勾勒出第一個百年目標期內我國城市建設的基本風貌。