原標題：
3月5日，“十三五”規劃綱要正式進入全國人大審查程序。此時，距離十八屆五中全會通過“十三五”規劃建議全文僅有5個月。
如何在不足半年的時間裏，將一份定思路的中央建議變為一份指導行動的政府綱要？
焦點
從建議到綱要經歷哪些程序？
3月6日下午，來自全國31個省份的近3000名代表，將開始審查“十三五”規劃綱要草案。別小看這份草案，它關係到中國全面建成小康社會的宏偉目標，距離2020年的全面小康目前只有一個五年規劃的距離。
《建議》通過後國務院成立編制小組
在幹了20年規劃工作的國家發改委規劃司司長徐林看來，“‘十三五’規劃的意義怎麼説都不過分。”這是以習近平總書記為領導的新的黨中央領導集體編制的第一個五年規劃，也是十八大提出的“兩個百年”目標中第一個百年計劃的重要內容。
不過，五個月前，“十三五”規劃還只是黨中央提出的一個“建議”——2015年10月29日，在中國共産黨第十八屆中央委員會第五次全體會議（即十八屆五中全會）上通過《中共中央關於制定十三五規劃的建議》（以下簡稱《建議》）。全文2萬字左右，《人民日報》新媒體用“1面旗幟，2個百年，3期疊加，4個全面，5大目標（及5個理念），6個原則（及6大要求）”來概括這份為“十三五”規劃提供框架的《建議》。
習近平在受中央政治局委託所作的《建議》説明中，解釋了《建議》與人大代表們拿到的這份文件的不同。他説，“考慮到建議通過後，還要根據建議制定‘十三五’規劃綱要，兩個文件之間要有合理分工。所以，建議在內容上重點是確立發展理念，明確發展的方向、思路、重點任務、重大舉措，而一些具體的工作部署則留給綱要去規定，以更好體現和發揮建議的宏觀性、戰略性、指導性。”
黨的《建議》通過5天后，2015年11月4日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定成立國務院規劃綱要編制工作領導小組。李克強在這次會議上強調貫徹黨的十八屆五中全會精神，用新理念統領“十三五”規劃編制。 兩周後的11月17日，李克強主持召開“十三五”規劃《綱要》編制工作會議，會上國家發展改革委就《規劃綱要》編製作了彙報。
編制小組從發改委升級到國務院
實際上，“十三五”規劃編制工作早在國務院規劃綱要編制工作領導小組成立前就開始了。北京青年報記者注意到，“十三五”規劃編制更準確的啟動時間是2015年4月17日。當日，經國務院批准，全國“十三五”規劃編制工作電視電話會議在京召開。這次會議的主要任務是貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，啟動和部署“十三五”規劃編制工作。
2015年5月5日，國家發展改革委徐紹史主任主持召開全委“十三五”規劃《綱要》編制工作領導小組和起草小組第一次全體會議，啟動和部署“十三五”規劃《綱要》編制工作。
既然編制早已啟動，那麼成立國務院規劃綱要編制工作領導小組又要做什麼？李克強在小組成立的那次國務院常務會議上説得很清楚——“加強統籌指導和組織協調”。其實，國務院編制小組是此前發改委編制小組的升級。香港大學王紹光教授等人撰寫的《中國中央政府“集思廣益型”決策模式》，以“十二五”規劃為例詳細介紹了升級過程。
文中指出，“十二五”規劃編制工作正式啟動之後，在國家發展改革委內部成立了規劃編制領導小組，主要由國家發改委領導和各司局長組成。同時成立規劃起草小組，主要成員是發展規劃司人員，同時吸收其他司局人員，也包括下屬的信息中心、宏觀院等事業單位的人員。而在十七屆五中全會以後，國務院成立了12 個部門參加的“十二五”規劃編制小組，國家發展改革委為開展具體工作的&&部門。
整個編制過程歷時兩年半
但在五年規劃起草者和研究者看來，“十三五”規劃編制的啟動時間更早，應該從“十二五”規劃中期評估開始算起。
徐林曾在清華大學校內講座上就國家規劃如何編制説道：“我們的五年規劃編制，從上一個規劃中期評估開始，到前期研究、編制草案、規劃銜接、廣泛聽取意見，批准，公開發佈，要走這樣一個程序。”
今年2月，國家發展改革委新聞發言人趙辰昕透露綱要草案已過初審論證。當時，他介紹，整個編制過程歷時兩年半時間，分為研究起草《基本思路》、《綱要》框架、《綱要》草案3個階段。其中，編制形成《綱要》草案是最關鍵的階段。按趙辰昕説的時間追溯，“十三五”規劃至少在2013年年中即已啟動，那時“十二五”規劃中期評估正在進行。
《建議》的編制穿插在上述3個階段之間。清華大學公共管理學院助理教授鄢一龍告訴北青報記者，前期國家發改委負責編制《基本思路》，2015年兩會之後進入《建議》編制階段，《建議》編制由習近平任領導小組組長，會參考《基本思路》編制《建議》。在《建議》的編制過程中，《綱要》起草小組需根據《建議》的精神編制同步《綱要》框架。
徐林在清華大學的講座中也證實了這一點，他説，“這也是完成規劃最重要的階段，與中央建議的起草基本是同步進行的。中央建議出臺後，就進入規劃草案編制階段。”
待《建議》完成，框架就更名為《綱要》草案。北青報記者了解到，與《建議》同步編制的《綱要》雖名為框架，但卻是一個完整的文本。因此，上述《建議》通過約2個月後，2015年12月31日，國家發展改革委拿出《綱要》初稿，並就此向李克強作彙報。初稿完成20多天后，《綱要（草案）》的徵求意見稿發往各省（區、市）和中央國家機關有關部門、單位徵求意見。
揭秘
《建議》與《綱要》
有何不同？
這是中國的第十三個五年規劃，其遵循的從《建議》到《綱要》這樣的編制模式，自“七五”計劃延續至今。《建議》自“七五”以來就由中央財經領導小組&&編制，後者先由國家計委後由國家發改委&&編制，為何需要兩個機構分別編制《建議》和《綱要》，兩者具體有何不同？
清華大學公共管理學院助理教授鄢一龍告訴北青報記者，這樣的編制模式（注：指先《建議》後《綱要》）具有中國政治的主要特點，在國家重要決策中保證黨的領導，並將黨的意志經過合法的程序轉化為國家意志，同時發揮各方的積極性，形成共識。
在他看來，黨中央制定《建議》，中央政府依據建議制定《綱要》，體現的是黨的領導權和行政權、立法權分工的問題。“黨的領導權是宏觀的，所以《建議》編制是給大思路，定大的方向、目標。我個人覺得，這種分工是比較好的，黨的層面，從宏觀的政治的方面引導，政府的層面從技術的層面引導。”
不過，他指出，《綱要》因最後經全國人大審議通過所以具有準法律效力。
在與清華大學學子交流時，幹了20多年規劃的徐林強調了這一點。他説：“依法制定和實施規劃，可以在某種程度上保障政府干預不會亂來。既然規劃是政府制定的，政府就要依照這個規劃來實施，規劃在一定程度上也是約束政府手腳的。”
在《綱要》草案的編制中，李克強曾強調，規劃編制和實施要有效銜接。李克強説，好的規劃不能只是墻上挂挂，要把規劃編製作為規劃實施的前奏和序曲，圍繞目標任務確定推動實施的政策措施、重大工程和條件保障，確保規劃順利落地和推進。
鄢一龍説，《建議》裏不會有量化指標，而《綱要》裏則有大量的量化指標。以“十二五”規劃為例，據統計，其中24 個為核心指標，12 個為預期性指標，12 個為約束性指標。這些指標正是為了落實。
據徐林介紹，“十一五”規劃時，首次對五年規劃中的一些指標和目標進行分類，大部分仍然是預期性的指標，但是對一些涉及政府公共服務和公共職責，涉及節能、環保的指標，確定為約束性指標。他説：“對這種約束性指標，政府要通過各種手段來實現，這種做法是有道理的。”
北青報記者注意到，此次“十三五”規劃《綱要》編制中，國家發改委規劃司曾專門召開主要指標部門協調會，就主要指標設置聽取了教育部、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、水利部、扶貧辦、林業局和能源局等多個部門的意見建議。
延伸
先《建議》後《綱要》
模式曾因大躍進中斷
五年規劃被外界視為中國經濟社會發展的“指南針”，同時，它的編制過程也被鄢一龍這樣的學者視為研究中國公共決策變化的窗口。鄢一龍告訴北青報記者，早在黨的八大時，就試圖先通過黨的八大出建議，再通過政府出綱要，但被隨後的大躍進打斷了，此後“一言堂”取代了“集體決策”。
在《中國中央政府決策模式演變》一文中，鄢一龍等指出，從“七五”計劃開始，恢復“二五”由黨提出五年計劃《建議》的做法，進一步明確了提出五年計劃《建議》是黨的一項職能，“七五”計劃《建議》由黨的全國代表會議通過，這是一種臨時性召集的會議，“八五”以後，由中共中央全會通過，到“九五”以後，進一步固定為由各屆中共中央五中全會通過。
到“九五”以後五年計劃（“十一五”開始，“五年計劃”變成了“五年規劃”）編製程序已經規範化。由國家計委( 發改委) 編制五年計劃( 規劃) 《綱要》，中共中央起草小組編制黨的《建議》，由中共中央五中全會審議通過黨中央的《建議》，全國人大四次會議審議批准五年計劃( 規劃) 《綱要》。
鄢一龍在接受北青報記者採訪時表示，為了保證《建議》與《綱要》的一致性，一般在《建議》的編制小組中會吸收來自國家發改委的同志。《綱要》必須依據《建議》編制。
他認為，此次“十三五”規劃編制相比以往有一些變化，“其中一個是強化了黨的領導，習近平同志親自就若干重大問題做調研，開片會，跟各省區主要領導人去討論這個問題，以前建議主要是總理在作報告，這次是總書記在報告。”
內存
“十二五”規劃綱要草案有上百個版本
據了解，《建議》通過後的《綱要》正式起草工作，實際上主要是根據各方面的意見進行不斷的修改與完善。王紹光等人在前文仲介紹，“十二五”規劃綱要草案在十七屆五中全會後總共“改了十幾稿，有上百個版本”。
就“十三五”規劃而言，“十三五”規劃《綱要》草案送各省區市、黨中央有關部門、國務院有關部門、全國人大、全國政協、中央軍委和有關人民團體等148個單位徵求了意見，1月25日至26日，還提交全國人大財經委進行了初步審查，1月31日，又邀請專家委員會對草案進行了論證，形成了論證報告。
1月25日、26日，李克強還在兩天內連續召開三場座談會，先後聽取各民主黨派中央、全國工商聯負責人和無黨派人士代表，專家學者和企業界人士，教育、科技、文化、衛生、體育界人士和基層群眾代表的意見。
鄢一龍認為，之所以《綱要》依然要大範圍徵求意見，是因為《綱要》是個超級政策籃子，相比《建議》宏觀的思路設計，這是非常專業的技術設計，因而需要集思廣益，把各方面意見吸收進來，保證是高質量的規劃，才能作為未來五年的行動指南。
值得一提的是，李克強在聽取《綱要》草案初稿彙報時，就曾要求精益求精抓緊完善《規劃綱要》，在黨中央、國務院討論通過後，提交全國人大審議，最終形成凝聚共識、催人奮進、助力發展的行動指南。
“十三五” 規劃編制
2013年底
各省級地區開始啟動“十三五”規劃前期研究準備工作
2014年4月
各省份開始就“十三五”規劃重大問題研究向社會招標研究機構
2014年6月
國家發改委開通“建言‘十三五’”微信公眾平臺，邀請公眾參與國家“十三五”規劃編制
2015年初前後
各省份開始將“十三五”規劃的基本思路上報國家
2015年10月
十八屆五中全會召開，審議“十三五”規劃建議稿
2015年五中全會召開前
國家發改委聽取有關部門、專家學者和企業家對國家“十三五”規劃工作的意見建議
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