鄭新業

　　財稅改革核心：從單一目標到多目標

　　[ 大格局的變化使得財政體制需要從單一促進經濟增長，向實現包括促進經濟增長、預防和治理經濟波動、改善收入分配、治理環境污染多目標轉變。這一主思路，需要財政體制在“十二五”期間在總量和結構上都做出重大調整 ]

　　稅收政策正被更多作為中國各類改革的政策工具，比如調整收入分配、治理污染等，房地産稅、遺産稅與贈與稅、環境稅等稅種的設立已經在討論並實踐。但關於中國宏觀整體稅負比例過高的討論一直存在，減稅一直是學界的政策建議。既要加稅，又要減稅，財稅總體政策的思路該如何協調把握？中國財稅整體改革方向該如何更清晰理解？

　　實際上，中國財政體系改革目前最大的問題在於，在中國已經成為全球第二的單一經濟體後，財政體制的職能要發生較大變化，需要從過去30年單一促進經濟增長為核心，實現向多目標的轉變。多目標包括促進經濟增長、預防和治理經濟波動、改善收入分配、治理環境污染。這一主思路，需要財政體制在“十二五”期間在總量和結構上都做出重大調整。

　　中國財政的總量和結構

　　一直以來，有關中國公共部門的大小，以及宏觀稅負高低的爭論不時見之於各種場合。例如，中國官方的國家稅務總局認為我國2006年宏觀稅負為18%，比2005年小漲0.5個百分點，中國的宏觀稅負在國際上仍屬較低水平。但是，若按照OECD公共部門的收支定義，中國的公共部門規模要大得多，宏觀稅負也重得多。以2007年為例，若按中國的定義，中國的宏觀稅負只有20.1%；若按照OECD定義，則宏觀稅負高達27.2%。這個數字低於北歐的傳統福利國家，但已經超過韓國和墨西哥，非常接近美國和日本了。

　　不僅如此，自從上世紀90年代以來，中國宏觀稅負的增加速度非常快。數據顯示，美國的宏觀稅負從1975年的25.6%，上升到2007年的28.3%，32年間只是上升了2.7個百分點。而從1994年到2007年的短短13年間，我國的宏觀稅負從15.9%上升到27.2%，上升了11.3個百分點。這個增長速度，在國際上是非常驚人的，在國內歷史上也是超常的。

　　不僅總量，結構問題也非常凸顯。和國際上其他國家相比，中國的收入結構也較為獨特。間接稅(增值稅和營業稅)佔政府收入的主要部分，合計所佔我國政府總收入的比重高達48.3%，遠遠超過美國的18.3%和OECD平均值的32.3%。個人所得稅所佔比重較低，而個人所得稅佔美國政府收入的比重高達34.7%。我國的這一比重為4.7%，不僅遠遠低於美國，也比OECD平均值24.6%低了很多。

　　財政支出結構的差異更大。教育支出、醫療支出以及用於幫助低收入者的社會支出所佔比重過低。數據表明，公共教育佔GDP比重只有2.2%。這一比率大大低於世界主要國家。

　　社保、福利開支、醫療、教育、國防等項在美國公共部門的支出總額中已經佔到了77%，也就是絕大部分，但這幾項在我國的公共部門支出中僅佔30%，我國用於經濟建設和行政管理的費用佔了公共部門開支的大部分，從此可以看出我國公共開支與美國等發達國家的巨大差異。

　　評價財稅政策

　　在我們完成的《稅收與經濟增長：中國證據》的一份研究中，我們論證得出了一個重要結論：平均稅率與人均GDP呈現負相關關係。

　　在稅收結構方面，通過估計土地稅、財産稅、營業稅和個人所得稅、增值稅對經濟增長的影響，我們分離出了各個稅收種類對於經濟增長的影響，實證結果表明，並非所有的稅收對於經濟增長的影響是相同的。

　　對於土地、不動産徵稅，以及營業稅，都與經濟增長呈現負相關關係。

　　這一研究結果對於中國經濟的可持續發展意義重大。我們據此認為：降低總稅負，優化稅制結構，如降低資本性收入、物質資本、土地和流動性稅源的稅率，並且實施有效的管理和執行措施，會對中國經濟的長期增長産生積極的影響。

　　另外，我們研究了當前財政稅收結構對治理經濟波動的影響，對收入分配的影響，對污染問題的影響。

　　我們發現，在財政政策的作用上，中國一些獨特的制度安排的確大大提高了財政制度預防和治理經濟衰退的能力。中央政府對預算內開支的影響力，結合對地方政府首長升遷的決定權，大大緩解了地方政府在制定經濟刺激計劃中常見的策略性行為，從而大大提高了地方政府在反衰退方面的努力程度。

　　在收入分配方面，由於收入一側個人所得稅所佔比重過低，個人所得稅的稅基過窄，股利、紅利等在稅率上被優待，缺少遺産稅和贈與稅，使得政府在“削高”方面缺少手段。在支出一側，社會支出所佔比重過低，政府在“把矮個子墊高”方面成效不彰。收入、支出兩方面共同作用，導致我們的收入惡化問題嚴重。在主要經濟體中，我們的基尼系數不僅高於傳統的福利國家，也比美國高很多。

　　綜合以上，我們有了一個基本判斷，總體而言，中國的公共部門在過去30年中對經濟增長起到了支撐作用。以增值稅為主體的稅收在籌集公共資金的同時，對資本形成、勞動供給造成的扭曲作用較小；而基建投資佔較大份額的公共支出給經濟增長提供了強勁的支持。但是，稅收收入和支出中具有自動穩定器功能的所得稅和失業保險等所佔比重較小，現有的財政體制對預防和治理經濟波動所起作用有限。

　　在收入分配方面，具有降低富人收入功能的所得稅在收入結構中比重較小，幫助窮人提供收入的失業保險、社會救助等支出在支出比重所佔比重較小，現有財政體制改善收入分配的角色有限。

　　財政體制改革要實現多目標平衡

　　經過30年的改革開放，中國的經濟規模已達到了世界第二位。在新的環境下，財政體制面臨的問題發生了根本性變化。

　　首先需要説明的是，儘管中國經濟總規模已經達到了世界第二，但人均GDP仍然處於較低的水平。在相當長的時間內，經濟增長仍然是整個國家的重中之重。相應的，維持一個促進經濟增長的公共部門仍然是“十二五”期間財政體制的核心考量。

　　但是，國民經濟發展到今天，一些新的現象、新的矛盾需要稅收工具和支出工具來處理。這些新的問題突出體現在以下三個方面：

　　第一，經濟發展面臨的主要問題從供給不足轉化為需求不足。隨著中國經濟進一步融入全球經濟體系，全球其他地區的經濟波動越來越容易向中國傳遞。在這樣的背景下，財政體制的安排必須考慮預防和治理經濟波動的因素。

　　第二，在30年的快速增長過程中，在勞動者自身的稟賦差異，以及勞動力市場、産業政策等因素作用下，我國從一個收入均等的社會演變為一個收入分配高度不均的經濟體。體現收入分配不平等的指標基尼系數一路攀升。在勞動力市場改革、産業開放等改革之外，政府的稅收政策和支出政策有必要進行相應的調整，以在“十二五”期間改善難以為繼的收入分配惡化問題。

　　第三，30年快速發展帶來的另外一個負面後果就是嚴重的環境污染。在這方面，稅收工具和支出工具對減排效果和降低減排的衝擊有非常重要的貢獻。

　　顯然，在新的環境下，財政體制的職能要發生較大的變化。從單一促進經濟增長為核心，向兼顧經濟增長、經濟波動、收入分配以及污染治理等多重任務轉變，財政體制在“十二五”期間在總量和結構上都需要做出重大調整。

　　總量控制、結構調整

　　首先需要回答的問題是：如何看待政府規模？

　　如前所述，中國的政府規模在國際上已經處於較高的水平。更為重要的是，中國政府規模的增長速度非常迅速。就經濟增長而言，快速上升的稅負已經給中國的經濟增長率帶來了負面影響。若考慮到稅收主體增值稅的主體地位日漸下降，扭曲勞動供給、影響資本形成的所得稅在稅收中地位越來越重要，宏觀稅負的進一步上升會給經濟增長帶來日漸嚴重的負面影響。

　　不過，在經濟增長之外，預防和治理經濟波動、改善收入分配以及治理污染都在一定程度上需要新的稅收工具，或者強化已有的稅收工具。例如，為了使自動穩定器更好地起作用，更好調整收入分配，我們需要強化收入一側的企業所得稅尤其是個人所得稅。顯然，這些措施不僅會進一步提高稅負，而且對資本形成和勞動供給的負面影響更甚。

　　在支出一側，也面臨同樣的問題，失業保險體系的擴展以及社會救助規模的進一步擴大，是強化自動穩定器所必需的，而且也是改善收入分配所需要的。但這些又對經濟增長産生一定的負面壓力。

　　另外，針對日益嚴重的污染問題，環境稅在“十二五”規劃當中列入了議事日程。顯然，要治理污染，環境稅的稅率和規模都需要維持一定的水平。這對宏觀稅負也會産生進一步的推動作用，推動能源價格，從而對競爭力的提升形成壓力。

　　首先，在總量上，為了避免宏觀稅負的負面影響，採取措施以穩定政府規模，應是“十二五”期間的重要工作。考慮到財政赤字仍然處於較低的水平，而且赤字對利率的負面影響較小的情況下，中國使用財政赤字仍然有很大的空間。另外，在經濟波動時期，政府應付衰退所需要的資金應該通過財政赤字來承擔。

　　其次，為了兼顧增長與其他三個目標，在穩定政府規模的同時，為了預防和治理經濟波動、調節收入分配以及治理污染，“十二五”期間財政體制改革的重中之重是收入結構調整。在收入結構上，完善企業所得稅和個人所得稅徵收制度，提高這兩個稅種在政府收入中所佔比重。這樣的改革，使得自動穩定器能更有效地預防經濟波動，併為治理波動提高宏觀調控工具；這兩個稅種同時是政府改善收入分配的重要工具。改革收入結構的另外一項重要內容是將部分含碳産品的稅率提高到30%，其他産品稅率降低為9%的方式重構增值稅稅率，在降低增值稅所佔比重的同時，減少二氧化碳這樣的全球污染物和二氧化硫這樣的地區污染物。再有，為了完善收入分配，必須建立遺産稅和贈與稅。

　　第三，為了在新時期的多重目標之間進行平衡，我們還需要對支出結構進行相應調整。作為自動穩定器的重要內容，失業保險必須有較大程度提高。失業保險支出佔GDP比重需要從“十一五”期間的0.07% 提高到“十二五”期間的0.5%。失業保險制度的完善在穩定經濟的同時，也有利於改善收入分配。除此之外，為了改善收入分配，還必須較大幅度地提高城鄉低保為主的社會救助支出佔財政支出的比重。

　　第四，中央政府應減少轉移支付規模，從政策制定者向公共服務提供者轉變。為了平衡上述四個目標，“十二五”期間，中央與地方之間的財政關係還需要進行重大調整。要使自動穩定器更好地起作用，稅收、支出等成為有效的宏觀調控的工具，企業所得稅、個人所得稅、失業保險等必須由中央政府負責。建立一個全國統一的由中央政府負責的醫療保險、失業保險、社會救助制度是必要的。中央政府的職能也需要從政策制定者向公共服務提供者轉變。為了實現這個轉變，中央對地方的轉移支付也應該相應地減少。

　　(作者單位：中國人民大學經濟學院)