求解中國“未富先老”：開發二次人口紅利，改革養老保險制度

圖1註釋：發展中國家數據中剔除了中國。

圖2

圖3

圖4

圖5

　　本文作者認為，擴大勞動力總體規模和降低社會對老年人的供養負擔，不應該在當前的臨近退休年齡人口身上做文章。

　　中國的人口年齡結構變化，不僅反映了在收入水平不斷提高的過程中，人口也同時老齡化這個一般規律，而且表現出人口老齡化的速度快於收入水平提高速度的特殊性。在過去的30餘年中，中國在經濟增長和人均收入提高方面創造了一個世界奇跡。但是，中國的人口轉變更是以人類歷史上罕見的步伐推進。人口轉變與人均收入提高之間的這種缺口，可以被表述為“未富先老”。

　　早熟的人口老齡化

　　國內外觀察家們曾經不無擔憂地預測，中國人口總數將超過16億。但是，大多數人未能預料到的是，中國經歷了異常迅速的人口轉變，生育率下降的速度也大大快於其他國家，目前已經處於世界上生育率最低的國家行列。如果按照慣例，即把65歲及以上人口比重超過7%的人口結構稱作老齡化人口，則中國已經于20世紀80年代中期就進入老齡化社會了。

　　長期以來，中國規模龐大和增長過快的人口，始終是一個世界性的關注問題。國內外觀察家們曾經不無擔憂地預測，中國人口總數將超過16億。但是，大多數人未能預料到的是，中國經歷了異常迅速的人口轉變，生育率下降的速度也大大快於其他國家，目前已經處於世界上生育率最低的國家行列。

　　根據2010年進行的人口普查數據，2010年中國總人口為13.4億，而且不再有人預測中國人口峰值會超過15億。人口平均預期壽命也從1981年的67.8歲提高到2010年的73.5歲。與此同時，人口老齡化程度也迅速提高，2010年，65歲及以上人口占總人口的比重達到8.87%。如果按照慣例，即把65歲及以上人口比重超過7%的人口結構稱作老齡化人口，則中國已經于20世紀80年代中期就進入老齡化社會了。

　　從聯合國2010年的估計和預測看，中國老齡化程度甚至更高。根據這個數據，2010年中國65歲及以上人口占總人口的比重為9.4%，2020年將提高到13.6%，2030年為18.7%，2040年為26.8%，2050年則高達30.8%。

　　在進行國際比較的情況下（圖1），可以看到，從20世紀70年代起，隨著生育率開始大幅度下降，少年兒童人口比重也迅速降低，中國的老齡化速度就開始快於其他發展中國家的平均水平，老齡化程度也一直高於其他發展中國家平均水平。下一步，隨著2015年前後中國勞動年齡人口停止增長，老齡化進程將進一步加快，並趕超發達國家的平均水平。

　　無論按照哪種排位標準，中國都是一個發展中國家。例如，按照世界銀行的分類，中國目前屬於中等偏上收入國家，是典型的發展中國家。因此，與其他發展中國家相比明顯高出很多的老齡化程度，意味著中國人口轉變的某種特殊性，可以稱其為“未富先老”。

　　儘管發達國家都面臨著人口老齡化對經濟增長和養老保險制度的挑戰，各國在應對老齡化問題上也存在差異，但是，總體上來説，這些國家由於人均收入已經處在較高的水平上，技術創新也處於前沿水平上，社會福利制度比較成熟和完整，因此，主要依靠生産率提高驅動的經濟增長仍然是可持續的，迄今也足以應對老齡化危機。中國應對勞動年齡人口減少、老齡化水平提高的人口轉變後果，關鍵在於保持高速增長勢頭。

　　換句話説，由於人口轉變過程是不可逆轉的，即便在生育政策調整的情形下，老齡化趨勢仍將繼續，已經形成的“未富先老”缺口，主要應該依靠持續的經濟增長來予以縮小，並最終得到消除。

　　實際上，也可以通過圖1來理解中國應對未富先老挑戰的機理。從一方面看，以2010年為例，中國作為一個發展中國家，其老齡化程度顯著高於其他發展中國家的特徵，就是所謂的未富先老。從另一方面看，設想中國最早可以在2020年或者最遲可以在2030年成功跨越中等收入階段，成為一個高收入發達國家。從預測中可以看到，中國屆時的老齡化程度仍然顯著低於其他發達國家。也就是説，中國改變不了“先老”的特徵，但是可以改變“未富”的特徵。

　　第二次人口紅利

　　印度人口撫養比下降的速度相對緩慢，預計在2040年前後才從下降趨勢轉而上升。在此之前，印度將長期處於人口紅利期，比中國的人口紅利期長大約25年。中國人口撫養比下降開始於20世紀60年代中期，但只有改革開放才創造了利用第一次人口紅利的條件。而按照定義來看，第二次人口紅利的條件要求更高，涉及教育制度、就業制度、戶籍制度和養老保障制度的改革，以及資本市場的發育。

　　既然中國人口轉變結果的特殊性被概括為“未富先老”，也就意味著與其他國家相比，中國在應對老齡化上面，面臨著更多的、更大的、不同尋常的挑戰。這類挑戰可以分別從人口紅利的過早消失、第二次人口紅利開發面臨的困難，以及養老資源不足等幾個方面進行考察。先來看未富先老與人口紅利消失的關係。

　　人口撫養比可以作為人口紅利的代理變量。實際上，人口老齡化也可以用人口撫養比來反映。把中國的人口撫養比變化動態，與日本、韓國和印度做一比較（圖2），恰好可以從另一個側面展示中國未富先老特徵。

　　先來與作為先行國家的日本和韓國進行比較。

　　日本的人口撫養比是在1970年降到最低點的，但是這個低撫養比持續了20餘年，直到20世紀90年代才迅速提高。相比而言，不僅日本的人口轉變大大早于中國，而且在人口紅利消失時，其經濟發展水平更是大大高於中國。值得注意的是，日本是一個典型的在人口紅利消失之後，經濟增長陷入停滯的例子。不過，日本的經濟停滯是在成為世界上最富裕國家之一以後才發生的，沒有形成中國這樣的未富先老的情形。

　　作為高收入國家，韓國人口撫養比的下降開始得早，下降過程的持續時間長，並且在低點上保持較長時間，預計在與中國相同的時間點即2015年開始，轉而迅速提高。

　　很顯然，在轉捩點上面的這個特殊性，給中國應對挑戰帶來更大的難度。

　　進一步，與經濟發展水平低於中國的印度進行比較。印度人口撫養比下降的速度相對緩慢，預計在2040年前後才從下降趨勢轉而上升。在此之前，印度將長期處於人口紅利期，比中國的人口紅利期長大約25年。因此，在中國人口紅利消失從而勞動密集型産業比較優勢消失的情況下，印度是潛在的比較優勢接續國家。

　　實際上，印度不是惟一的類似國家。亞洲的越南和世界範圍內的許多發展中國家，例如高盛集團所謂的“新鑽11國”，都在相關産業上與中國具有一定的競爭關係。（編注：所謂“新鑽11國”，同樣是由推出“金磚四國”概念的高盛提出，包括巴基斯坦、埃及、印度尼西亞、伊朗、韓國、菲律賓、墨西哥、孟加拉國、尼日利亞、土耳其、越南。）

　　如果遵循以往關於人口紅利的定義，即勞動年齡人口持續增長、比重不斷提高從而保證勞動力充分供給和高儲蓄率，人口撫養比預計在2015年停止下降進而提高，則意味著人口紅利的消失。

　　但是，也有文獻指出，在人口結構趨於老齡化的情況下，個人和家庭的未雨綢繆可以産生一個新的儲蓄動機，形成一個新的儲蓄來源，其在國內、國際金融市場上的投資還可以獲得收益。這被稱為區別於前述意義上人口紅利的“第二次人口紅利”。不過，如果僅僅從老齡化時期儲蓄動機角度來觀察，尚不能構成在推動經濟增長的作用程度上，堪與第一次人口紅利相提並論的第二次人口紅利。

　　在理解人口老齡化原因時，人們通常著眼于觀察人口轉變從最初的少年兒童人口減少階段，進入到相繼而來的勞動年齡人口減少的階段，從而老年人口占全部人口比重提高這樣一個事實，但是，往往忽略由於壽命延長帶來的人口預期壽命提高在其中所起的作用。

　　我們設想，即使人口年齡結構不發生在少兒年齡組、勞動年齡組和老年組之間的消長，如果老年人活得更長，按照定義的老年人在全部人口中比重這個指標來觀察的老齡化程度也會提高。在健康壽命延長的條件下，老年人不啻寶貴的人力資源，既作為數量意義上的勞動力，也承載著豐富的人力資本，因此，第二次人口紅利也只有從勞動力供給和人力資本積累的角度來觀察，才具有顯著的意義。

　　值得強調的是，人口紅利的利用是有條件的，特別是需要一系列制度條件。已有的眾多文獻表明，對於發展中國家來説，實現趕超發達國家的關鍵在於以比之後者更快的速度實現增長，從而形成一個趨同的結果。而這個趨同是條件趨同，即只有滿足一系列物質的和制度的條件，發展中國家諸種潛在的因素才能成為現實的經濟增長源泉，從而實現更快的經濟增長。

　　中國人口撫養比下降開始於20世紀60年代中期，但只有改革開放才創造了利用第一次人口紅利的條件。而按照定義來看，第二次人口紅利的條件要求更高，涉及教育制度、就業制度、戶籍制度和養老保障制度的改革，以及資本市場的發育。

　　其實，人口紅利這個概念，歸根結底是經濟學家在研究活動中人為製造出來的，無非是賦予經濟增長一個人口學的視角。而且，從經濟學意義上看，這只是一個局部性的視角。例如，當經濟學家嘗試把人口紅利作為經濟增長的一個解釋變量時（如以人口撫養比作為代理），事實上資本投入、勞動投入、人力資本積累以及全要素生産率等其他變量，也都與人口因素不無相關。換句話説，第一次人口紅利只是起到了一種允許經濟增長在一定時期內較多地依靠生産要素投入的作用。

　　至於第二次人口紅利，除了同樣會産生有利於生産要素投入的數量擴張效果，如對於保持經濟增長所必要的儲蓄率和勞動力供給的效果之外，更重要的意義在於更具有可持續性的經濟增長源泉的開發，即通過人力資本積累、技術進步和體制改革，實現在後人口紅利發展階段上的全要素生産率的改進。

　　對於不同的國家來説，第一次人口紅利來的有早有晚，因而去得也有先有後，在許多發達國家的早期發展中甚至看不到明顯的人口紅利效應。因此，雖然中國的確享受了人口紅利對經濟增長的貢獻，實際上卻並不存在相對於其他國家而言，隨著人口老齡化的到來有特別的人口負債這個問題。只是在第一次人口紅利消失與第二次人口紅利的獲得之間，需要避免出現一個人口紅利的真空時期。而未富先老的特點，的確在兩次人口紅利的良好銜接上，給中國帶來特殊的困難。

　　如果通過在創造第二次人口紅利條件的同時延長第一次人口紅利，做到這一點，中國就可以避免人口老齡化對經濟增長的負面影響，保持經濟增長的可持續性。

　　不宜延長法定退休年齡

　　一項公共政策，只有在設計的起點上就包含公平的理念，才具有操作上的可行性。在西方國家，由於勞動力市場需要一個追加的勞動力供給，延長法定退休年齡可以為勞動者提供更強的工作激勵，而對當前的中國來説，類似的政策卻意味著縮小勞動者的選擇空間，甚至很可能導致部分年齡偏大的勞動者陷於脆弱境地。

　　把身體健康長壽的因素與人力資本積累（包括教育、培訓和幹中學）因素結合起來考慮，有效工作年齡理應伴隨預期壽命的提高而延長。如果能夠做到這一點，就意味著可以通過把實際退休年齡向後延，從而擴大勞動年齡人口規模，降低每個勞動年齡人口供養的退休人數。

　　圖3顯示了把實際退休年齡從55歲延長到60歲及至65歲時，可以達到的降低老年人口撫養比的效果。以2030年為例，延長實際退休年齡，可以把每百名20歲以上的工作年齡人口需要供養的老年人口，從55歲退休情形下的74.5人降低到60歲退休情形下的49.1人，進而65歲退休情形下的30.4人。

　　值得指出的是，法定退休年齡與實際退休年齡是不一樣的，即在法定退休年齡既定的情況下，實際退休年齡可能因勞動力市場狀況而産生巨大的偏離。例如，雖然法定的退休年齡大多數採取男60歲、女55歲，但是在就業壓力比較大，特別是受到勞動力市場衝擊的情況下，勞動者的實際退休年齡經常會大大低於法定退休年齡。

　　可見，真正能夠改變人口工作時間從而對老年人供養能力的，是實際退休年齡，而與法定退休年齡無關。如果單純改變法定退休年齡而勞動力市場卻無法充分吸納這些人口，則意味著剝奪了他們在就業與退休之間的選擇，使他們陷入嚴重的脆弱地位。

　　雖然在許多發達國家，提高法定退休年齡成為應對老齡化及其帶來的養老基金不足而廣泛採用的手段，但是，由於與發達國家在兩個重要條件上相比，中國的情況有顯著的不同，使得這個做法不應成為近期的選擇。

　　首先，勞動者的不同群體在退休後的預期壽命不同。預期壽命是反映人口健康狀況的綜合性指標，在總體水平上受到經濟和社會發展水平的影響，在個體上與不同人口群體的收入、醫療乃至教育水平密切相關，因此，在同樣的退休年齡下，不同群體退休後的余壽是不同的，從而導致能夠享受養老金的時間長短各異。

　　例如，即使在美國這樣一個整體收入水平和醫療水平都較高的國家，1997年67歲年齡組人口在65歲上的余壽，在全部人口達到17.7歲的同時，女性高達19.2歲，而低收入組的男性僅為11.3歲。中國預期壽命的差異應該更加顯著，從地區差距來看，2000年上海為79.0歲，而貴州僅為65.5歲。雖然我們沒有分人群各年齡組的預期壽命數字，由於中國有比美國更大的收入差距，並且社會保障覆蓋率低，基本公共服務具有某種程度的累退性，我們可以合理地推斷，退休人口的預期余壽差異會更大。

　　其次，以人力資本為主要基準來衡量的勞動力總體特徵不同。中國目前臨近退休的勞動力群體是過渡和轉軌的一代。由於歷史的原因，他們的人力資本稟賦使得他們在勞動力市場上處於不利競爭地位。延緩退休年齡以增加勞動力供給的可行前提，是老年勞動者的教育程度與年輕勞動者沒有顯著差別，加上前者的工作經驗，因而在勞動力市場是具有競爭力的。這種情況在發達國家通常是事實，如在美國的勞動年齡人口中，20歲的受教育年限是12.6年，而60歲反而更高，為13.7年。目前在中國勞動年齡人口中，年齡越大受教育水平越低。例如根據2009年的資料，受教育年限從20歲的9年下降到60歲的6年，而與美國的差距則從20歲比美國低29%，擴大到60歲時比美國低56%。

　　在上述情況下，一旦延長退休年齡，高年齡組的勞動者會陷入不利的競爭地位。在西方國家，由於勞動力市場需要一個追加的勞動力供給，延長法定退休年齡可以為勞動者提供更強的工作激勵，而對中國來説，類似的政策卻意味著縮小勞動者的選擇空間，甚至很可能導致部分年齡偏大的勞動者陷於脆弱境地：喪失了工作卻又一時拿不到退休金。

　　在中國劉易斯轉捩點到來的情況下，勞動力短缺現象不斷發生，就業總量壓力也明顯減緩，但是，勞動力供求中結構性矛盾反而更加突出，與勞動者技能和適應能力相關的結構性失業及摩擦性失業愈益突顯。這表明，目前勞動力市場上對高年齡組勞動者的需求，並沒有隨著劉易斯轉捩點的到來而增大。（編注：所謂劉易斯轉捩點是指這樣一種情況：在二元經濟結構中，在剩餘勞動力消失之前，社會可以源源不斷地供給工業化所需要的勞動力。）

　　根據2005年1%人口抽樣調查數據計算，城鄉勞動年齡人口的勞動參與率從45歲就開始下降。例如，城鎮的勞動參與率從35-44歲的85.9%降低到45-54歲的69.3%，進而下降到55歲及以上的23.1%。對於那些年齡偏大的勞動者來説，勞動參與率的降低顯然是在勞動力市場上競爭力缺乏的結果，即“沮喪的工人效應”的表現。

　　可見，擴大勞動力總體規模和降低社會對老年人的供養負擔，恐怕不應該在當前的臨近退休年齡人口身上做文章，而是需要創造條件，把當前的這一代年輕人逐漸培養成為擁有更充足人力資本的勞動者，使得他們不僅適應産業結構變化的要求，而且能夠在未來具備能力延長工作時間。

　　中國養老模式的困境

　　雖然目前學術界和政策界都在擔心儲蓄率過高的問題，但是，在不久的將來，問題就變為在老齡化社會如何保持經濟持續增長所需要的儲蓄水平。如果大幅度提高社會養老保險的覆蓋率，並且把養老保險制度從現收現付模式轉到積累型模式上，就可以具備必要的制度條件，解決與儲蓄率相關的未來經濟增長可持續性問題。不僅如此，及早擴大個人賬戶積累也有利於緩解養老負擔問題。

　　人口老齡化給經濟增長可持續性帶來的一個重大挑戰，就是在人口撫養比下降時期形成的高儲蓄率有可能不再繼續。

　　按照第一次人口紅利的定義，勞動年齡人口規模越大、佔全部人口比重越高、增長速度越快，則潛在的儲蓄能力越強，在其他條件不變的情況下，則會産生高儲蓄率。在1997-2009年期間，在人口撫養比持續降低的同時，中國的儲蓄率即資本形成額與GDP的比率迅速提高（圖4）。雖然高儲蓄率有其他方面的原因，如國民收入在個人、企業和國家之間分配，過於向企業和國家傾斜等等，但是，人口因素終究創造了一個可以使儲蓄率得以維持高位的客觀基礎。

　　然而，如果按照這個邏輯推演下去，當勞動年齡人口增長率減緩乃至絕對數量下降，老齡化程度進入到一個更高的階段到來的時候，則會出現儲蓄率下降的情形。正如所預測的那樣，人口撫養比從2015年開始不再下降，繼而迅速上升，老齡化程度顯著提高，這個有利於儲蓄的人口條件就會失去。因此，雖然目前學術界和政策界都在擔心儲蓄率過高的問題，但是，在不久的將來，問題就變為在老齡化社會如何保持經濟持續增長所需要的儲蓄水平。

　　在人口老齡化的條件下，人們生産、消費和儲蓄行為逐漸建立在一個嶄新的預期之上，為養老做準備的未雨綢繆心理，會誘導出新的儲蓄動機。不過，這種動機並不會自然而然地形成，而要看制度安排是怎樣的。

　　例如，家庭養老模式，因其對資源的代價轉移的依賴，就不會産生激勵儲蓄的效應。同樣，公共養老計劃中的現收現付模式也不會産生激勵儲蓄的效應。只有具有積累性質的養老保險制度才會産生高儲蓄動機，而只有養老基金進入資本市場，這種積累才能夠現實地轉化為資本形成的源泉。然而，這些條件大多是在比較成熟的市場經濟國家，經過長期的制度建設和探索才可能具備的，對於未富先老的中國來説，迄今為止尚不具備這些條件，面前仍有很長的路要走。

　　首先，中國的養老模式在相當大的程度上仍然是以依靠家庭為主的。作為未富先老特點的一種表現，中國社會養老體系尚不健全，參與率和覆蓋率低，在老年人主要的養老來源，即勞動收入、家庭成員供養、離退休金或者養老金三種來源中，家庭成員供養的比例很高，2009年人口變動抽樣調查資料顯示為34.4%，其中男性為22.2%，女性為46.4% 。

　　從社會養老保險制度覆蓋率看，城鎮不就業和非正規就業者、農民工和農村居民是最為薄弱的群體。而從老齡化程度來看，農村要明顯地嚴重於城市，女性老年人則多於男性老年人。因此，從城市到鎮到村，退休金與養老金供養的人口依次減少，而靠自己勞動或者家庭成員供養的老年人口比重相應提高。並且，女性老年人靠家庭成員供養的比例要高於男性老年人。

　　其次，中國的基本養老保險制度仍然是現收現付性質的。自中國接受基本養老保險社會統籌與個人賬戶相結合的雙支柱模式之後，兩個賬戶長期實行混賬管理，在存在大規模歷史欠賬的情況下，個人賬戶被作為統籌基金支出，形成空賬運行。直到2001年，從遼寧省開始進行做實個人賬戶改革開始，才産生一定程度的基本養老保險基金的積累額，即累積起來的每年收支餘額。進一步，這一改革擴大到黑龍江和吉林兩省，進而又有一些省市自治區參加到試點的行列。

　　雖然伴隨著試點省份的增加，基本養老保險基金的收支餘額或個人賬戶積累有所擴大，但是，由於繳費率的逐漸降低以及大量省份尚未啟動這一改革，總的積累水平十分有限（圖5）。直到2009年，累計的收支餘額達到12526億元，以10余萬億元個人賬戶記賬額來看，做實的仍然只是較小的部分。

　　中國養老保險制度這種現收現付性質，不僅不能形成新的儲蓄動機和來源，阻礙第二次人口紅利的産生，而且會造成未來的養老危機。現收現付制是建立在勞動年齡人口規模大、比重高，並且人口撫養比低的基礎之上的，如果上述條件發生變化，則要求有更高的勞動生産率來支撐，否則這個制度就是不可持續的。

　　一般認為，由於預期壽命提高和生育率下降，供養人口與依賴人口的比例發生變化，現收現付制度不可避免地面臨下列三種調整，或者三者之間的某種組合，以求解決養老保險資金不足的問題：（1）提高稅收或強制繳費水平；（2）降低養老金給付水平；（3）提高領取養老金的年齡要求。

　　相應地，如果大幅度提高社會養老保險的覆蓋率，並且把養老保險制度從現收現付模式轉到積累型模式上，就可以具備必要的制度條件，解決與儲蓄率相關的未來經濟增長可持續性問題。不僅如此，及早擴大個人賬戶積累也有利於緩解養老負擔問題。一項模擬研究表明，如果把現行的現收現付養老保障制度改變為完全積累的個人賬戶制度，就意味著到若干年以後，有相當一批退休人員可以不依靠或不完全依靠現收現付制度來養老，從而可以大幅度降低社會養老負擔率。

　　最後，中國的資本市場仍不發達、不成熟。雖然資本市場發展速度很快，但是，中國融資模式迄今為止仍然是以間接融資為主的。例如，我們可以通過比較中國和美國金融資産類型的相對比重認識這一點。截止到2008年6月底，銀行儲蓄佔GDP的比重，中國為166%，美國為65%；股票市場市值佔GDP的比重，中國為66%，美國為135%；公司債佔GDP的比重，中國為50%，美國為216%。中國養老基金和人壽保險公司擁有的股票僅為3%，而美國這個比例為30%。一個更加綜合的評估是在《全球競爭力報告（2010-2011）》中，中國在競爭力指數中“金融市場成熟度”子項的世界排名僅僅為第57位。

　　（作者係中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長。本文原題為《未富先老與經濟增長可持續性》，提要、標題均為編者所加，有一定刪節）