“糊塗”的千億基金

　　不管你是否願意，從2012年1月1日起，你所交的每一度電費裏將有8厘錢被用於發展可再生能源。

　　這筆被稱作“可再生能源電價附加”的資金，預計2012年全國盤子將達340億元。更樂觀的測算是，到2020年，這筆資金將達到5000億元以上。

　　它們都將成為國家可再生能源發展基金(以下簡稱可再生能源基金)的主要來源之一。

　　和鐵路建設基金、民航基礎設施建設基金等三十多只其他類型的全國政府性基金一樣，國家可再生能源發展基金將取之於民用之於民——扶持中國的風電、太陽能等可再生能源。

　　按照2009年12月審議通過的可再生能源法修正案草案，可再生能源發展基金有兩部分組成：國家財政年度安排專項資金和徵收的可再生能源電價附加等。現行體制下，財政部主管專項資金，國家發改委主管電價附加。

　　當年，此項基金被海外媒體解讀為中國在可再生能源領域高執行力的象徵。不過，過去兩年內，這項基金如何管理、運作卻有諸多疑問。

　　“基金是否真的存在”，這樣一個最基本的問題竟也在業內存在爭議。

　　按照發改委能源研究所所長韓文科的説法，2009年可再生能源法修訂時“規定它(可再生能源基金)成立就成立了”。但一位參與了該基金項目研究的研究員則認為基金至今連統一的賬號都沒有，“那就不能算成立”。

　　更值得玩味的是發改委能源研究所副所長李俊峰的回答——“你不能説它成立了，也不能説它沒成立。”

　　直到2011年12月19日下午3點，隨著財政部綜合司網站上一條通知的悄然出現，這場關於基金“既存在又不存在”“既成立了又沒成立”的爭論才暫時宣告結束。

　　這個名為《可再生能源發展基金徵收使用管理暫行辦法》(以下簡稱“暫行辦法”)的文件終於讓“理論上已存在兩年”的國字號基金有了操作辦法。

　　“這算意味著基金正式成立了吧。”上述辦法的起草者、財政部一位官員對南方週末記者説。

　　兩年磨出一個“暫行規定”

　　此時，距離可再生能源基金第一次被提起，已經過去兩年。

　　2009年12月27日，全國人大環境與資源保護委員會副主任倪岳峰在人民大會堂宣佈國家設立可再生能源基金的消息後，透露“有關部門正在制定可再生能源發展基金的管理辦法，很快會出臺”。

　　兩年裏，國家電監會相關官員不止一次對媒體表示“辦法很快就會出臺”，但一晃兩年過去，依舊未見蹤影。

　　接近財政部的人士分析，暫行辦法趕在可再生能源基金宣佈兩週年之前發佈，而且變為“暫行”辦法，可以看出背後壓力。

　　暫行辦法最大的亮點在於電價附加的徵收方式的變化：由原來電網企業的代收代管，改為由財政部定期向電網徵收後上繳國庫。

　　國家能源局可再生能源司司長梁志鵬介紹，過去電價附加一直被作為電網企業收入的一部分，一些地方對電價附加徵收所得稅，導致電價附加資金大幅縮水，估計三分之一的資金被上繳財政。

　　按照電監會價格與財務監管部副主任黃少中的説法，在電費結算時，電網企業也存在變相減少新能源企業發電量、壓低上網電價的問題；加上各省的補貼資金調配時間差，導致新能源發電企業往往需要半年至一年才能拿到補貼。

　　“寧夏一些風電業主至今沒有拿到前年的電價補貼。”中國可再生能源學會副理事長孟憲淦透露。

　　從2010年10月開始，全國的可再生能源電價補貼就已經沒有結算了。一些規模相對較小的生物質發電廠，光自掏腰包為遲到的補貼墊資所需的銀行貸款利息，就佔到全年發電收入的五分之一。

　　“這麼搞下去就是政府欠企業錢。”孟憲淦説。新暫行辦法規定，電價附加將“由財政部駐各省、自治區、直轄市財政監察專員辦事處按月向電網企業徵收，實行直接繳庫，收入全額上繳中央國庫”。

　　對此，Frost &Sullivan諮詢公司電力行業分析師曹寅評價認為，“終於讓與可再生能源沒有利益衝突的機構來做了”。

　　難産背後的決策權爭奪

　　儘管如此，暫行辦法仍留下了諸多未盡事宜。

　　最讓外界失望的在於，暫行辦法並未將財政部主管的專項資金和發改委主管的電價附加合二為一。而這恰恰是當初設立可再生能源發展基金的核心內容。

　　“當初設立基金的一個初衷是，在電價附加不足時由專項資金補充，附加徵收資金有餘量時，可在基金支持範圍內調劑到其他用途，大家能互相彌補在一起使用。”發改委能源研究研究員時璟麗説。

　　隨著這兩年可再生能源的大規模發展，補貼需求越來越高，僅靠電價附加資金越來越入不敷出。2009年，全國可再生能源電價附加資金缺口13億元；2010年擴大至20億；預計2011年將達到100億左右。

　　可再生能源發展財政專項資金，儘管並未公佈具體的規模，但作為專項資金中重要內容的“金太陽”示範工程補助，國家財政支持近500億元。

　　“管理辦法只是在紙面上把兩部分資金放在了一起，但實質上並沒有合併，依舊是兩套體制，各走各的渠道。”曹寅説。

　　事實上，在2009年底宣佈成立基金之初，國家發改委和能源局就啟動了可再生能源基金管理辦法的起草工作。但2010年基金管理辦法做出來後，在基金到底應該支持可再生能源研發、應用還是製造等方面，意見並未統一，事情就此被擱置。

　　按照能源局的思路，基金徵收管理辦法由財政部&&制定，而基金的使用管理辦法由能源局&&，會同國家發展改革委和財政部制定。

　　“實際上就是財政部負責收錢，發改委、能源局負責花錢。”一位接近能源局的內部人士如此解釋。

　　從財政部文件最終的命名“徵收使用管理暫行辦法”中不難看出，能源局的這一建議並未得到財政部採納。未來如何監督、撥付該基金，特別是基金使用和撥付的決策權，仍是懸念。

　　百花齊放還是一家獨鳴？

　　事實上，除了爭權之外，在新能源發展思路上，主管新能源發展的財政部、國家發改委和能源局都在用自己的方式詮釋對發展新能源的理解。

　　這在過去三年中國“百花齊放”的新能源政策中能找到印證。

　　2009年哥本哈根氣候大會之後，各部門對新能源的理解開始逐漸分化，這在太陽能政策上體現得最為明顯。

　　以為太陽能屋頂和光伏建築建設提供百億補貼的“金太陽示範工程”為例，這一政策的推動和主導者是財政部，採取的補貼方式是對納入金太陽示範工程的項目都給予總投資50%的直接補助。這種模式雖迅速提高了企業積極性，然而由於項目建成後發電效果難以掌控和管理，“騙補”現象層出不窮(具體參見本報2010年3月24日《扭曲的“金太陽”工程》)。

　　與“金太陽示範工程”同步的是光伏並網發電特許權招標項目。國家能源局針對的不再是城市建築，而是大型荒漠光伏電站。

　　與財政部簡單的直接補貼模式不同的是，國家能源局是競爭機制的堅定執行者。能源局認為，在效益相同的條件下，哪家企業要求的補貼資金較少就授予哪家投資開發，這能使有限的補貼發揮更大作用。這種競爭招標模式能迅速降低新能源成本，但讓新能源企業的利益直接受損，因此被企業廣為詬病。

　　2011年8月，國家發改委又出臺了全國統一的1.15元/度或1元/度的光伏上網固定電價。這種模式由於給了光伏開發商確定了價格激勵，備受企業擁護，中國西北就此出現光伏電站“大躍進”之景。此種拋棄市場機制的人為制定電價，弊端在於難以保證項目開發成本最低。

　　上述三種模式幾乎代表了當今國際上幾大主流的新能源政策取向。2011年11月，作為招標競爭模式的支持者，國家能源副局長王駿發表了《新能源發展探討》一文，該文嚴厲批評了直接補貼和固定電價兩種政策，稱固定電價模式“會收到適得其反的效果”。

　　但這並不影響各部委的思路。“至少目前看來，他們誰也無法説服誰。”一位在能源系統長期工作的官員説。