中國扶貧開發政策出現重大調整。

　　時隔10年，11月29日召開的中央扶貧開發工作會議決定，將中國的扶貧標準由目前的1274元提高至2300元，並將中國的扶貧開發模式由上一個十年度的“整村推薦”改為集中連片開發，而曾備受爭議、甚至被呼籲取消的國家級貧困縣依舊得以保留，只是會縮減數量。

　　此次扶貧政策的另一個重大變化是，確立了集中連片開發的扶貧模式，將六盤山區等11個連片特困地區和西藏及四川、雲南、甘肅、青海四省藏區，新疆南疆三地州作為扶貧攻堅的主戰場。

　　2300元新貧困線下貧困人口過億

　　經濟發達地區可根據自身實際和能力確定更高的本地扶貧標準

　　出席此次中央扶貧工作會的國務院總理溫家寶，在會上宣佈了中央將農民人均純收入2300元(2010年不變價)作為新的國家扶貧標準的決定。

　　該標準比2009年的扶貧標準提高了92%。“大幅度提高扶貧標準，把更多低收入人口納入扶貧範圍，這是社會發展的進步，是扶貧力度加大的重要措施。”溫家寶説。

　　據學者測算，以2300元為標準，中國的貧困人口將從目前的2688萬人上升到超過1億人。

　　2000年以前，中國一直採用的是1986年確定的206元的扶貧標準。這一農村貧困標準，為維持最低生存的“絕對貧困”標準。此後，這一標準依據農村居民消費價格指數進行更新。到2007年，這一標準是785元。

　　中國785元的貧困標準，按照2005年的美元購買力平價約為人均每天0.57美元，在世界銀行對75個國家的抽樣調查中，是最低的。

　　2000年，中國政府劃定了另一條更接近於人均每天1美元標準的“低收入標準”——865元。2010年，這一標準上調至1274元。

　　以1274元的貧困標準計算，中國2010年的貧困人口是2688萬人，貧困發生率不到3%。“在中國這種中等低收入水平國家，如此低的貧困發生率，説出來別人都不會相信。”北京師範大學經濟與工商管理學院教授李實説。可資對照的是，美國最新公佈的貧困發生率是15%。

　　對於中國貧困標準長期偏低的原因，接近決策層的學者分析認為：一是1986年剛開始扶貧時，中國貧困人口規模大而政府財力低，標準定低一點，有利於將有限的資源用到最需要扶持的人身上；二是擔心調高貧困標準導致貧困人口數量增加，會引起不了解內情的人誤以為中國政府越扶貧，貧困人口越多；三是中國扶貧被國際機構公認為世界減貧成功的典範，擔心調高貧困標準增加了貧困人口數量和比率，會影響政府在國際上的形象。

　　“事實上這些擔心完全是多餘的。”中國社科院農村所貧困室主任吳國寶説，只要解釋和宣傳到位，因調高貧困標準而增加貧困人口，不僅不會影響國內民眾和國際社會對中國扶貧成敗的評價；相反，由於貧困標準低，致使相當部分本應享受政府和社會關愛幫助的窮人被排除在幫扶對象之外，會人為阻礙這部分人福利的改善。

　　此次中央扶貧工作會召開之前，對於貧困線的調整，一直存在逐步上調和一次上調到位兩種思路。而扶貧部門並不太接受逐步提高扶貧標準的思路，更傾向於一步到位的調整方案。但在中國經濟快速發展的背景下，如果貧困標準一步到位、十年後再看也還合適，勢必面臨著另一個難題：貧困標準要大幅提高。

　　此次中央扶貧工作會除劃定2300元的國家貧困線外，還授權地方政府：經濟發達地區可根據自身實際和能力確定更高的本地扶貧標準。

　　國貧縣未能退出歷史舞臺

　　在“集中連片”扶貧開發模式下，扶貧資金將不會撥到縣

　　在呼籲提高貧困線的同時，學術界也曾呼籲取消國家級貧困縣，不過此次中央扶貧政策未採納這一建議，只是要求各省縮減國家級貧困縣數量，並試圖通過集中連片開發的體制淡化國家級貧困縣作為扶貧操作單元的意義。

　　1986年，中國開展全國範圍內有計劃、有組織、大規模扶貧開發工作之初，確立了貧困縣的扶貧模式——獲得國家級貧困縣資格，是地方獲得中央扶貧資金支持的前提。

　　同年，中央確定了對貧困縣的扶持標準，並核定了第一批258個國家級貧困縣。到1994年，國家級貧困縣增加到592個。

　　對於1986年中國啟動扶貧開發戰略時選擇“縣”作為扶貧單元的原因，長期研究反貧困的吳國寶的解釋是，當時農村貧困人口分佈相對比較集中，主要集中分佈于664個國家和省定貧困縣。“在這些縣中，沒有解決溫飽的農村人口所佔比例很大。解決貧困縣的貧困與解決農村人口的貧困可以同步進行，因此當時將貧困縣作為政府扶貧的主戰場。”並且，當時縣級還有些數據、資料，能夠更好地去瞄準，而更小的單位就很難去瞄準。

　　貧困縣扶貧模式走到2000年時，其問題逐漸暴露。其中，尤以瞄準偏離最為明顯：貧困分佈呈現出越來越明顯的“小集中、大分散”特徵，超過一半的貧困人口已不再集中于國貧縣。

　　並且，貧困縣的扶貧方式，已經成為地方與中央在資金分配方面博弈的制度條件和引發腐敗的制度根源——由於貧困縣總額由國家核定，但具體名額的分配缺乏量化指標，各地方政府為爭奪貧困縣資格而“走後門”、“進省公關”、虛報貧困人口數量等花樣層出不窮。

　　“如果純粹從貧困集中程度來講，縣的作用已經沒有那麼大了。”中國人民大學反貧困問題研究中心主任汪三貴説。中國農業大學人文發展學院院長李小雲更是直陳，“國貧縣的歷史使命已經終結”。

　　但在2001年和如今的兩次中央扶貧政策調整中，國貧縣都未能徹底淡出。

　　據知情人士介紹，之所以未能取消貧困縣，一個很重要的原因，就是儘管扶貧瞄準可以直接到村，但是還有很多其他一些和扶貧有關的政策和項目，分不了那麼細，需要更大一級的單位。一些補貼——如義務教育、西部教育工程等，都是以貧困縣為單位；取消農業稅的稅制改革，最初也是在貧困縣試點。

　　“所以，有些政策還是需要確定縣來作為靶子。”汪三貴解釋説，“當然，還有很重要的一點就是，得到貧困縣優惠政策的區、縣，誰都不想放棄——涉及到利益關係。”

　　至於國貧縣最終是否會被廢除，李實認為，這將取決於中央即將實施的“集中連片”扶貧開發模式的成敗。因為在“集中連片”扶貧開發模式下，扶貧資金將不會撥到縣。

　　“地方之所以有‘國貧縣’的需求，關鍵在於可以拿到中央資金，如果這個‘帽子’不再能拿到中央的資金，那麼這個頭銜的意義就不大。”李實説，如果集中連片開發模式很成功，就可能替代貧困縣。

　　集中連片開發

　　中央將集中財力改善連片特困地區的生産生活公共設施，以增強發展能力

　　此次扶貧政策的一個重大變化是，確立了集中連片開發的扶貧模式，將六盤山區等11個連片特困地區和西藏及四川、雲南、甘肅、青海四省藏區，新疆南疆三地州作為扶貧攻堅的主戰場。

　　溫家寶在會上宣佈，對這些集中連片開發地區，中央和省級財政將大幅度增加一般性轉移支付，中央財政扶貧資金的新增部分也將主要用於連片特困地區，國家大型項目、重點工程和新興産業要優先向符合條件的特困地區安排，農村義務教育學生營養改善計劃率先在連片特困地區的680個縣(市)試點；建立定點聯絡機制，每1個片區由1個中央部委負責具體聯絡，督促指導片區規劃的實施。此外，各省區市還可從實際出發，確定若干連片特困地區給予重點扶持。

　　溫家寶還要求，堅持開髮式扶貧和農村社會保障兩手抓，並確定，今後一個時期，國家新增社會保障投入要向農村尤其是貧困地區傾斜，並在明年實現新型農村社會養老保險全覆蓋。

　　據參與決策諮詢的學界人士介紹，集中連片開發的扶貧模式是在反思吸取上一個十年度“整村推進”扶貧模式基礎之上形成的。

　　在2001年中央確立“整村推進”的扶貧模式後，中國一共確定了14.8個貧困村。對每個村的重點投資進行規劃，計劃每個村平均投資200萬元。但實施的結果是，很多村連50萬元的投資都不到，並未達到整村推進、消除貧困的效果。

　　投資不到位的原因在於：當初規劃時，把所有的扶貧資金——中央財政扶貧資金、以工代賑、貼息貸款——全部納入在內，其中，貼息貸款佔比超過一半。但本世紀初銀行商業化改革以後，貼息貸款便不再投入到農村扶貧。

　　據悉，採取集中連片開發的方式後，將集中財力改善這些連片特困地區的生産生活公共設施，以增強發展能力。

　　目前，武陵山片區已率先開展集中連片開髮式的區域發展與扶貧攻堅試點。

　　重申“大扶貧”，亦是中央此次扶貧開發政策內容之一。“以前一些部門制定行業政策的時候，部門視角導致對貧困地區的關注不夠，可能恰恰損害最貧困人群的利益。”汪三貴介紹，基於此，此次中央扶貧政策強調，對大的政策和項目的實施，要評估對貧困人口的影響。“如果實施某個部門或行業政策對貧困人口不利，就需要修改或需要有針對性的補助措施。”