能源雜誌封面圖。

　　踐行七年之久的投資項目核準制，如今深陷無序壟斷、程序繁冗與反市場化的泥淖難以自拔。這項旨在讓渡決策主體、簡化審批流程的政策正走向自我改革的對立面。這是為什麼？

　　文|本刊記者 趙紫高

　　從哈密市區驅車往南，公路兩側平砥的土地上沙礫蔓延，大約五十公里後，廠房、煙倉和穿梭其中的重卡，讓一個規模巨大的煤電基地輪廓逐漸顯現。這是大南湖，一塊名副其實的能源膏腴之地。

　　得益於地下豐富的礦藏和東疆門戶的區位優勢，在這塊方圓數百平方公里的土地上，如今已有幾十個規模不一的煤電項目進駐。這些背景各異的投資者，與地方政府在資源開發的時機和路徑上，形成了資源型城市興起時典型的政企合作結構。

　　今年2月，哈密地區發改委將位於其境內的10家公司11個煤電項目打包上報新疆自治區發改委，要求獲得項目“路條”。3月8日，除中煤的兩個項目外，其餘9個項目均獲得了新疆發改委允許開展前期工作的函覆。

　　但事實上，這些獲得允許開展前期工作“路條”不過半年的項目，大多已先期開工甚至臨近投産，所謂的前期準入“路條”，只是一道姍姍來遲的通行憑證。

　　哈密大南湖是“疆電東送”重鎮。早在2003年，魯能集團便已先期佈局大南湖，進行煤礦的勘察、精查和其它配套工作。並在其後的數年時間內，在採煤、發電領域雙管其下，截至今日在哈密樹大根深，産業規模蔚為大觀。

　　2010年下半年，國網能源公司對魯能的煤電産業進行整合，原魯能集團主營業務隨之專注于地産，大南湖各項目亦隨之劃歸國網能源旗下。

　　據國網能源大南湖煤電項目一位負責人介紹，該公司一期工程2300MW電廠項目不日即將運行，為之相配套年産1000萬噸煤炭的一號礦井也投産在即。

　　然而，據《能源》雜誌記者調查得悉，國網能源2300MW一期項目直至今年3月底才獲得國家發改委正式核準，若根據核準申請通過才能開建主體工程的政策規定，該項目明顯違規。而為配套所建投産在即的一號礦井，則至今未獲最終核準，其所依據的，也不過是去年5月才由國家能源局批復允許開展前期工作的“路條”。

　　在投資項目核準制下，上述項目均可被歸列于“未批先建”的違規範疇，若嚴格執行現行政策，不僅國網能源，哈密大南湖乃至國內在建的大多數能源項目，均可適用於“叫停”的懲毖之列。

　　顯然，問題的主要癥結並不在項目方。無獨有偶，2009年，一場突如其來的“環評風暴”重創躍進中的西南水電，一時之間，僅金沙江中游，就有華電魯地拉和華能龍開口兩個大型水電項目被環保部高調叫停，其所開具罰單的理由，首罪便是“未批先建”。

　　那麼，投資者為何甘冒被叫停的風險而不願按圖索驥，先獲核準而後開工？所謂的“路條”，又是一個怎樣的概念——核心問題在於，中國時下施行的核準制，與這個時代正常的經濟節奏之間，又存在著多大的鴻溝？

　　多位業內人士告訴《能源》雜誌記者，核準制這項旨在讓渡決策主體、簡化審批流程的政策已越發走向自我改革的對立面，深陷在無序壟斷、程序繁冗與反市場化的泥淖中難以自拔。這是為什麼？

　　審批經濟

　　核準制，這個面目模糊的行政審批制度，迄今已誕生七年。

　　2004年7月，國務院頒布《投資體制改革的決定》，對傳統的投資項目審批制度進行改革。至此，自改革以來日漸僵化的審批制壽終正寢，核準制與備案制登上舞臺。

　　與之相應，國務院同時公佈《政府核準的投資項目目錄》，對政府核準範圍與權限做出規定，強調其適用於“不使用政府性資金投資建設的重大和限制類固定資産投資項目”，範圍涉及農林、能源、金融和交通等諸多事關國計民生及經濟安全的領域。從《目錄》細則上看，能源産業中的絕大多數行業，均適用於核準制。

　　所謂核準，意即只要所申報事項符合法律規章條件，原則上都應予以許可，這是對審批制下政府過於強大“裁量權”的一次瘦身。從流程設計上看，企業投資建設實行核準制的項目，僅須向政府提交《項目申請報告》，不再經過審批制時期《項目建設書》、《可行性研究報告》和《開工報告》三個環節。

　　不過，核準制被列為重大改革事項，其所指向的改革目標絕非簡化流程一項。就能源領域而言，這項體制改革所造成的影響可謂深遠。其中最為顯著的一個變化是，項目建設的投融資渠道由以財政渠道為主向以金融渠道為主轉變。

　　與審批制相配套的傳統投資體制，亦曾有過初期“撥改貸”的改革，項目建設開始由完全計劃經濟的無償財政撥款改為有償商業貸款。項目建設者拿著相關部門批文後，再找銀行貸款，這在當年被戲謔為“跑部錢進”。然而，一哄而上的政績項目在缺乏問責的情況下，不僅造成投資效率低下，還導致國有銀行滿庫壞賬，金融活力氣若遊絲。

　　核準制的適時出現，將投資渠道從較為單一的財政貸款轉向更為廣闊的資本市場。企業不僅可以從銀行獲得貸款，還能根據項目願景，發行企業債券，或由母公司在證券市場進行融資。這不僅緩解了困擾已久的銀行呆賬，也在資本市場和項目之間，搭建了雙向選擇的溝通渠道。

　　項目投融資的突破，是核準制在能源領域施行以來最大的亮點——事實上，也是唯一值得稱道的亮點。

　　中國國際工程諮詢公司可行性研究與評價中心主任李開孟在其相關著作中對核準制的主要目標做了如下界定——理順政府部門間的分工合作關係、約束地方政府行為、確立經營性國有資産投資主體和規範政府的投資程序。

　　在這四大目標中，除了“經營性國有資産投資主體”一項益發牢固之外，其餘三項目標顯然差強人意，甚至不進反退，形成更難理順的痼疾。

　　如前所述，相比審批制，核準制需完成的報告批復環節簡化至一項。這種流程設計的初衷，自然以釋放企業自主、約束政府管制為目的。但在現實操作中，期待中的流程簡化並未出現，手續甚至更為繁冗。

　　“審批制時，項目一旦被發改委批准，便有了合法性，企業就可以到各部門辦理行政許可，無論結果如何，均不影響項目的合法性。”水電專家張博庭向本刊記者解釋道，“但現在，只有拿到項目建設的所有行政許可，發改委才會予以核準，項目才具備合法性。問題在於，在項目設計的幾十項手續當中，任何部門都有理由予以擱置或叫停。這就相當於由原來發改委一次審批，變成了不同部門的多次審批。”

　　發改委的最終裁量權限並未改變，而相關部門與地方政府對項目的影響卻由此增加，這種橫生枝節，讓企業苦不堪言。所謂的理順分工、約束規範，已然成了空中樓閣。

　　“我們現在去跑項目，以前守著發改委就行，現在不僅要守發改委，還得分頭去跑。一旦某個部門耽擱一下，原先已經獲批的行政許可又作廢了。”國電新疆哈密公司副總經理張雲海介紹道，“雖然政策規定各部門必須在20天內給予核準意見，但實際跑起來，根本不是這回事”。

　　這種繁冗的手續流程，多為業內人士詬病。中電國際高級經濟師王冬容將之形象地稱為“審批經濟”。

　　“從某種意義上講，‘審批經濟’比‘計劃經濟’危害更大，因為‘計劃經濟’還有‘計劃’作為依據，企業可從中找出決策依據；但審批經濟基本上無據可循，沒有透明度和規範性。”

　　究其原因，是因核準制沿襲了在高度計劃體制下對建設資金和建設材料、設備的分配需要，在當前項目建設的一切資源均已市場配置的情況下，項目核準的本質已演變為對“大食堂入場券”的分配。為了迅速打通關節，拿下項目，“發電企業要搶佔地盤和排名，地方政府要拉動經濟和稅收，拿‘路條’成為二者共同的目標所在。” 王冬容解釋道。

　　路條流弊

　　九月下旬，稍息片刻的怒江水電再度捲入“未批先建”的輿論漩渦。90座水電站切割了怒江大小66條支流，這組看似觸目驚心的數字迅速讓輿情激化。但從爭議的核心內容來看，除去永恒的環保話題，質疑和辯解雙方拉鋸的紅線，仍然是對“批復”有著立場不同的認知差異。

　　從質疑者的角度來看，一個投資巨大、牽涉面廣的能源項目，在未能取得國家機關最終完整項目許可的情況下，為搶佔工期，無視國法邊批邊建，理所當然應受到輿論的監督和法律的制裁。

　　這種激憤的輿情，讓項目業主左支右絀頗為被動。顯然，依據目前施行的核準制，只有獲得由各級發改委核準的項目申請報告批文，才能讓項目擁有完全合法的身份認證。對大多數項目而言，他們所能倚仗的，是一項業界通稱為“路條”的文件。

　　那麼，“路條”因何而來？在工期漫長、程序繁瑣的體系中，它又有著怎樣的開路魔法和尷尬身份？

　　前文提及，在原有審批製程序上，需要經過“項目建議書”、“可行性研究報告”和“開工報告”三個環節，而在2004年投資體制改革後，項目核準的程序在國家發改委一級，已簡化至《核準申請報告書》一個環節。

　　然而，該政策甫一齣臺，其框架便與項目實踐相齟齬。作為投資金額巨大、前期工作繁密的能源項目，根據産業情況所做的各種評價報告、獲取相關支持性文件的時間和費用均耗費良多。以水電項目為例，僅“三通一平”一項，耗資即可數以億計。在此情況下，若項目最終不能獲得核準，那麼整個前期工作的投入就會付諸東流。

　　一個不容忽視的背景是，在中國市場經濟體系下，能夠開展這些事關國民經濟命脈項目的業主，大多為國有企業。主管部門也難以坐視國資流失，因此業界想到了審批制時期的“立項”環節。即先立項，再全面深入開展前期工作，把核準一步通過，變成了兩步走。在國家發改委正式核準之前，對項目來一個“同意開展前期工作”的批復或通知。這個批復，亦即業界俗稱的“路條”。

　　站在業主的立場上，一旦“路條”在手，不僅意味著前期工作開展擁有合法依據，有了與數十個部門申請或交涉的憑據。更大的作用在於，是無形間形成了挾持項目前期鉅額國資投入的有利籌碼，這也就意味著，一旦獲取“路條”，最終項目被核準僅是時間問題。

　　如此再反觀引發天下圍攻的系列“未批先建”事件，在業主看來，既然已獲“路條”，項目被核準僅是時間問題，也就不存在未批先建。

　　“在國家的計劃管理體制改革之後，嚴格説來，所謂‘未批先建’的項目只能是指那些沒有拿到‘路條’就擅自開始施工的建設項目。而對於已經取得了國家有關部門開工‘路條’的項目，‘先建’正是遵守政府部門行政許可的合法行為。”張博庭説，“對於大多數合法取得路條後‘先建’的工程而言，往往都應該會在合理的期限內，取得有關政府部門核準的各種手續。”

　　那麼為什麼企業不等到完全獲取各部門核準手續，一次性拿下《核準申請報告書》再推進工期，以避免落人話柄被公眾質疑？

　　從表面看來，核準制的制度設計即便加上“路條”環節，相比審批制時期三個階段依舊少一個環節。但是，在流程實踐中，從“路條”到“核準”之間，各種能源項目因産業特徵及項目實況的差異，涉及部門數量不等。

　　以水電為例，“《項目申請報告》通過發電集團和項目所在地省發改委報國家發改委，上報項目申請報告需要附10多個文件和10多個報告及附圖附表，實際大約需要40多個各級政府的文件。”國電大渡河公司總經理付興友認為手續太過繁雜。

　　不僅如此，在一些關鍵環節，有關部門決策權力日益壯大。以火電為例，“審批制時期，對煤源的提供只需要承諾文件，現在還要求提供煤礦的各種證照和手續。而且在這其中環評是一票否決，並且歷時最長，內容最廣。”山西一家熱電廠工作人員説。

　　若遭遇這種情形，上下心照不宣的“路條”，亦遭遇名不正言難順的身份尷尬。“像2009年環保部叫停金沙江中游水電的根本原因，就是因為企業上報的環境評價文件，遲遲得不到答覆。施工企業在截流安全渡汛和讓洪水沖毀所有的前期工程的尷尬中，必須做出自己的選擇。”張博庭説，“路條”雖然管用，但碰到棘手問題，依然是一紙空文。

　　錯位的主體

　　改革30餘年來，中國政經精英先後受到全球各种經濟學派的影響，有的放矢地將其吸收並轉化為具體政策。其中60年代誕生於美國的以經濟學方法研究非市場決策問題的公共選擇學派，便是中國投資體制改革的重要理論來源之一。

　　據李開孟介紹，公共選擇學派代表人物詹姆斯布坎南提出要將政府的活動範圍限制在古典經濟學的三個基本職能——即亞當斯密提出的“保衛本國不受侵犯、保衛社會成員的財産和人身安全、建設和維護公共工程和公共事業”等三個方面。

　　據此，核準制上位，則表明政府應放棄項目決策主體身份，將投資決策權讓渡出來，交付于市場做出自主判斷。“同時也告訴企業投資者，具體建設項目的實施，也應由企業自己決策並承擔各種市場風險。”張博庭解釋道。

　　核準制下申請報告的編制內容，也從原來以“技術經濟論證”為主轉變為以“經濟、社會、資源、環境等綜合論證”為主。按照核準制的要求，國家核準機關對企業投資項目申請報告的審核，重點是屬於國家應該關注的事項，即從項目建設所引發的外部性、公共性問題等方面進行審核。

　　因為國家已經從投資者的身份退出，李開孟認為：“至於項目的市場前景、經濟效益、資金來源、産品技術方案等內容，就不再是項目申請報告中進行詳細分析和論證的內容。”

　　若沿著改革方案所設計的理想路徑演進，那麼將形成政府、企業、公眾多方牽制的責任氛圍——由政府投資主管部門代表社會民眾利益，站在社會和諧發展和可持續發展的角度，對企業投資于規定範圍的項目進行核準審查。

　　這種理想機制顯然並未實現。落空原因亦非難解——自2004年改制以來，政府並未從投資決策主體的立場退下，直接干預依然是各級部門奉行不悖的權力法則。

　　審批制時期，國家既是項目投資者又是審批者，對市場的干預和阻礙顯而易見。改制後，干預之手相對隱蔽起來。從表面上看，政府退至公眾利益維護與仲裁者位置，而企業自負盈虧的自主迫切性增加，市場發展與競爭應趨於理性有序。

　　實情自然並非如此。除去前述程序繁冗、政出多門，乃至“一紙路條闖通關”的現象外，政府對項目投資決策的影響並未有絲毫減退。以電力行業電源項目為例，“在中央政府牢牢把持電價管制和項目核準的同時，地方政府迅速把持了電量分配的審批權。”王冬容認為，“一些地方政府以節能發電調度的旗號，推行差別電量計劃，進而將電量分配演變為獎懲、控制發電企業的自由裁量手段。”

　　電量分配與項目核準制看似相去甚遠，但實際上，在項目核準階段，便有大量涉及地方層面的手續和文件需要補充。如此一來，地方政府也成功躋身干預行列。這種決策主體的錯位，直接導致政企自我定位模糊不清。

　　“政府偏重審核，輕視規劃；而企業則重視投資，忽略效益。”原電力工業部規劃計劃司司長王信茂認為，“這些年‘跑馬圈地’、‘跑馬圈水’等現象的産生，跟當前電力投資體制管理體制也不無關係。”

　　2002年廠網分開，截至現在，政府並未建立電力投資市場的機制與規則，項目前期缺乏規範化的管理機制，致使“跑馬圈地”現象頻發。“各投資主體為爭奪未來的市場空間，一旦拿下廠址資源，就可開展項目前期工作，從初可研做到可研，直至滿足核準條件。”王信茂告訴《能源》雜誌記者，“除個別觸碰國家紅線的項目外，一般項目都能‘生米煮成熟飯’最終被核準，這就導致電源建設呈現無序發展態勢。”

　　在這過程中，各級部門以審核者的角色，一面坐視投資主體拼搶項目，競相公關；一面又疏于前期規劃佈局，無意間拉長核準流程。

　　而一旦出現問題，“主管官員的思維方式經常會自覺不自覺地退回到以往的政府審批建設項目的計劃管理方式上去，表現出更大的隨意性。”張博庭説，“以金沙江‘環評風暴’為例，環評報告兩年多不給批復，截流半年後，又想起來要叫停，出現這樣的風暴實在讓人匪夷所思。”

　　如何問診？

　　早在2004年，核準制剛推出時，即有業內人士質疑其為“改良的批判制”。時人認為，由於審批制與權力尋租之間幾乎可以劃上等號，因此不得不換上核準制這個新名詞。

　　若做誅心之論，單就投融資渠道轉變來説，核準制與審批制之間，應有本質區別。至少目前國有銀行與之相關的呆壞賬大幅度減少，國家財政負擔也大為緩解。只是，七年下來，核準制改革主攻乏力，讓業界深為不滿。

　　在核準制本身及衍生的諸多矛盾中，繁冗的批復流程和錯亂的決策主體，是首當其衝的問題，業界的批評聲浪，亦將其列為首務。

　　“路條”原是解決項目啟動之初空白身份的權宜之計，沿襲七年，漸至成為投資程序一道固定環節。無論在《投資體制改革決定》還是在之後的正式的文件上，都沒有對路條的定義，也沒有對拿到路條的條件和程序有明確的要求。在正式的材料裏不用路條這個詞，但在項目的核準過程中，它是一種約定俗成的稱呼，也是一個必須經過的程序。

　　“路條”的名分尷尬無時不在。“雖然上下各級當事者都認可，不過並未解決‘合法化’的問題。”張博庭説，“現在這種不尷不尬的身份，打個極端點的比方，就算是與其它企業或地方有了糾紛，遇到違約現象，打官司都未必能贏，因為你這項目還是‘非法’身份，只是一紙允許開展前期工作的文件。”

　　張博庭認為，既然“路條”已成為事實上的項目通行憑證，承擔了核準制改制初衷的基本任務和內涵，就應該將“路條”予以正式定義，並賦予核準制下最終批復文件所應擁有的“合法身份”。“既能避免‘未批先建’現象頻發，也能完成當初簡政放權的投資體制改革的初衷。”

　　同時，為防範“路條合法化”後導致的項目無序上馬(事實上，即便是當前數十個部門一起核復，無序現象依然猖獗)，政府應真正從投資決策主體的身份退出。

　　“政府應該把管理精力放到前期規劃上來。根據國民經濟發展情況，認真做好核準目錄中各行業的産業研究。”王信茂説，“現在已經是‘十二五’開局之年了，‘十一五’的電力規劃都還沒出來。為什麼？因為相關部門缺乏研究力量，也缺少去制定規劃的動力。”

　　業界呼籲很久的《規劃法》，至今也沒出臺。如此，政府在進行相關産業佈局時，權力的伸縮與決策干預的範圍均有極大的隨意性。作為政府主要職能之一，電力項目一直到投産之後才由電監會進行監管，而在前期立項到項目投産這個漫長的過程中，並無統一的監管機構。

　　“不把前期規劃和監管做好，將精力放到後期實質的審批上，是一種本末倒置。”王信茂曾在上世紀九十年代中後期，長期主管過電力行業的規劃與投資，“在規劃之前，首先需要指定部門將資源從源頭上統一監管起來，水、網、核、風，都是稀缺資源。然後認真細緻地分析産業發展現狀和趨勢制定符合實際的規劃，並在發展過程中根據市場規律做適度調整，比方説一年一調。”

　　王信茂認為，如果政府在規劃上研究力量薄弱，可以搭個平臺，借助企業、行業協會和仲介機構的力量，進行科學決策。“不是説現在有關部門沒有規劃，而是有了規劃，也不敢拿出來，或者拖到經濟週期快完成了，再拿出來。”

　　一旦有了前期詳細嚴謹的規劃，“就應將規劃中的資源或項目公開招標，根據價格成本、環境因素和其它社會效益選擇投資者。做到這步，除了核電和示範項目外，只要是在規劃裏的項目，不論投資者是誰，連核準制都無需採用，只需備案即可。”王信茂説。