□ 財新《新世紀》記者 霍侃 淩華薇 王長勇 | 文

　　牽動著國內外投資者神經的中國地方政府債務規模終於浮出水面。6月27日，審計署公佈了“債務賬單”：截至2010年底，全國地方政府性債務餘額10.7萬億元，涉及37.4萬個項目、187.3萬筆債務。

　　這是中國政府首次公佈省、市、縣三級地方政府的債務情況。

　　今年3月至5月，審計署18個特派辦和37家地方審計機關，對三級政府性債務進行了追溯至債務發生起始年的全面摸底。

　　“這是非常重要的第一步，在摸清底數的基礎上才能考慮清理存量債務、防範風險，並試點正規發債。”一直跟蹤研究地方政府債務問題的國務院發展研究中心宏觀部副部長魏加寧認為。

　　10.7萬億元的債務有多大風險？審計署副審計長侯凱認為，風險尚未超出償還能力。因為地方政府負有償還責任的債務餘額，佔地方政府綜合財力的債務率為52%，即使把地方政府負有擔保責任的債務，全部轉化為政府償債責任計算，債務率70%，也低於100%的國際警戒線。

　　但從雲南省公路開發投資有限公司近千億元貸款的“違約”風波（參見本刊上期封面報道“違約開始了？”），到上海市政府否認融資平臺變相拖欠債務，地方政府償債的每一次風吹草動，都引起軒然大波。

　　在宏觀政策整體趨緊的大背景下，部分薄弱環節的短期資金週轉風險不容忽視。摸清底數後，中國各級地方政府在解決存量債務、建立規範的舉債機制方面還有很長的路要走。

　　財政部財科所金融研究室主任趙全厚認為，目前的債務規模還算可控，真正難控的是地方政府不斷負債融資的衝動。

　　10.7萬億由來

　　10.7萬億元的全口徑地方政府債務，略低於此前市場人士和研究者的測算規模。因為銀監會內部統計顯示，僅融資平臺貸款就超過9萬億元。

　　本次審計顯示，融資平臺公司的確是地方政府債務的第一大舉債主體，2010年末包括貸款、企業債等在內的全部債務餘額為4.97萬億元，分佈在6576個融資平臺公司。

　　可見，審計署、銀監會等相關部門在統計口徑方面的差異並未消弭。

　　審計署是按照償還責任，逐筆認定是否屬於政府性債務。一位審計署官員接受財新《新世紀》記者採訪時説，“要看借款協議規定的還款來源、實際用途，是否是政府承擔責任。即使不是註冊為融資平臺公司，如果規定是靠土地出讓金償債，也算做政府性債務，因為土地出讓金是納入財政列收列支的。”

　　按照政府承擔責任的不同，審計署將債務分為三類，其中，62.6%屬於政府負有償還責任的債務，需要以財政資金償還，共計6.7萬億元；21.8%屬於政府負有擔保責任的或有債務；另外15.6%則是政府不負有任何法律償還責任、但可能承擔一定救助責任的其他相關債務。

　　根據今年2月13日國務院辦公廳發佈的《地方政府性債務審計工作方案》，融資平臺公司、公用事業單位等舉借，確定以債務單位事業收入（含學費收入）、經營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還的，被視為政府擔保債務。

　　“10.7萬億元，包括了政府從社會穩定的角度，可能需要救助的債務，最大限度考慮了政府的或有債務。”上述審計署官員説。

　　從審計結果看，10.7萬億元地方政府性債務，主要是因應對1998年亞洲金融危機、2008年國際金融危機而生。兩輪積極財政政策實施，都帶來地方政府性債務增速飆升。1998年和2009年，地方政府債務餘額同比增速分別達到48.20%和61.92%。

　　“4萬億”經濟刺激計劃，幾乎導致地方政府債務翻番。截至2010年底的地方政府性債務餘額中，僅有51.15%是2008年及以前年度舉借和用於續建2008年以前開工項目的，其餘49.85%均産生於2009年和2010年。

　　2萬億缺口？

　　央行6月1日發佈的《2010年中國區域金融運行報告》稱，截至2010年末，全國共有地方政府融資平臺一萬餘家，貸款餘額超過10萬億元。央行的數據高於銀監會，是因將交通、教育等也納入平臺口徑。而鐵道部的貸款規模就超過萬億元。

　　一位東部省份財政局官員告訴財新《新世紀》，此番審計署審計的是融資平臺的政府性債務，而去年下半年財政部、發改委、央行、銀監會四部委清理的是融資平臺債務，包括政府性債務和商業經營性債務，兩次統計有一部分交叉。

　　也就是説，融資平臺債務中，償還責任被認為不屬於政府的部分，未納入審計署的統計。

　　令人感興趣的是這塊有多大？

　　上述審計署官員接受財新《新世紀》記者採訪時説，審計結果是與被審計單位取得一致意見，徵求了地方政府意見並得到認可，且有證據支撐的政府性債務。4.97萬億元融資平臺債務，“是財政部、央行、銀監會和發改委四方認定的數”。