評論：地方政府通過住宅用地過少供給操控房價

　　蘇福兵 陶然

　　2008年美國經濟危機爆發，中國經濟也經歷了嚴峻考驗。經歷過2007年的兩位數增長之後，中國房地産市場開始出現調整。在2008年第一季度，全國70個大中城市的房屋平均價格增長了11%，但是到了第四個季度增長率降低到只有0.5%。2009年第一季度甚至降到-1.1%。這是自2000年以來中國房價第一次下降。

　　但此後，中國與美國房地産市場不再平行變化。當美國房地産市場在一次劇降後繼續疲弱時，中國的房地産市場卻出現了戲劇性的反彈。經歷過連續兩季度的負增長後，房價在2009年三季度開始再次上升，並在2010年實現兩位數增長。

　　房地産行業的迅速復蘇無疑受益於2008年秋季引入的刺激方案。但是，高流動性帶來房地産價格飆漲的説法有一定道理，這種解釋卻仍不完備。一個鮮明的對比是中國的股票市場，2010年開始時仍只達到2007年峰值的1/3左右。需要追問的問題是，都在流動性過剩下，為什麼股市和樓市會如此不同？

　　顯然，房地産部門有一些特徵極大地吸引了投資者。如果我們對2009年經濟刺激期進行一些細緻觀察，就可以很容易看到，中央政府當時試圖通過刺激政策來穩定房地産市場價格。但到2009年第四季度，政府就開始發現房地産市場被刺激過度了，於是，中央政府迅速剎車，試圖扭轉局面。

　　這種政策取向一直持續至今，然而到目前為止，調控結果仍無法讓人樂觀。我們的問題是，為什麼中央刺激政策能立即達到目標甚至過度刺激市場，但與此同時，為什麼價格穩定和房價調控政策在實施數月之後仍難以達到預期目標？

　　工業用地“賤賣”，商住用地高價

　　借由1994年分稅制改革，中央—地方財政安排和政府—企業關係發生變化，地方政府不能再向上世紀90年代中期之前從保護地方企業中獲利，於是開始歡迎來自本地以及外地的多種所有制形式企業的投資，並廣泛開拓各種預算內和預算外收入應對財政壓力。而在20世紀90年代後半期土地市場的發展，為以土地為工具的新型地方發展主義搭建了舞臺。

　　2004年《憲法》修正案規定國家出於公共利益需要可依照法律對土地實行徵收、徵用並給予補償。然而憲法及《土地管理法》等相關法律法規對“公共利益”的確切內涵卻始終缺乏明確界定。實際操作中出現的情況，往往是除城市基礎設施建設需要向農村集體組織徵地外，絕大部分的非公益類型用地需求，包括工業、商住房地産開發用地等，都通過土地徵收來滿足。這就意味著，地方政府在城市土地一級市場上有壟斷地位，同時政府對農村農用土地轉為非農用途，以及農村建設用地使用權的流轉都實施了嚴格控制。

　　在這一時期，由於爭取製造業投資可用的稅收工具隨分稅制改革日益縮減，地方政府開始更多依賴於各種非稅收手段。除了降低勞工、環保管制要求外，提供廉價工業用地和補貼性配套基礎設施等優惠條件成為地區間製造業投資競爭的主要工具。20世紀90年代後期以來，地方政府、特別是沿海地區的地方政府，開始大規模建設工業開發區。為吸引工業投資者，這些開發區一方面事先進行“三通一平”等配套基礎設施投資，另一方面制定各種優惠政策招商引資。

　　在2003年前後一波開發區熱潮中，各地招商引資政策中幾乎毫無例外地設置了用地優惠，包括低價協議出讓工業用地，按投資額度返還部分出讓金等。這些開發區甚至每隔一段時間根據招商引資進度分析本地商務環境和生産成本優劣，並隨時調整包括用地優惠在內的招商引資政策。經常出現的情況，是基礎設施完備的工業用地僅以名義價格、甚至是所謂“零地價”出讓給投資者50年。由於地方政府需要事先付出土地徵收成本、基礎設施配套成本，因此出讓工業用地往往意味著地方政府從土地徵收到招商入門這個過程中，在財政上實際上是凈損失的。

　　地方政府如此不惜成本進行大規模招商引資的目的，不僅是希望獲得製造業産生的增值稅和企業所得稅。增值稅總額比較可觀，但分稅制後地方只能夠獲得其中的25%，地方政府的招商引資優惠政策，往往會對製造業企業開始幾年的企業所得稅的地方部分給予一些減免。所以，如果僅從增值稅考慮，如此不惜血本吸引製造業投資對地方未必划算。但地方政府為什麼還要如此行動呢？這是因為地方政府在製造業投資競爭中獲得的好處，還包括製造業發展對服務業部門增長的推動，並帶來的相關營業稅，以及商、住用地土地出讓金等收入，或者可以稱為製造業發展的“溢出效應”。

　　筆者近年來在浙江、江蘇、山東、成渝地區進行的大量實地訪談表明，地方政府官員都認為製造業發展將會大大推動本地服務業部門的增長，帶來相關稅收收入，同時還會增加服務業的用地需求，從而有助於獲得高額土地出讓金收入。地方政府在工業用地出讓上的盤算是，只要吸引到投資後直接帶來的未來增值稅流貼現值和其對本地服務行業推動後間接帶來的營業稅收入流貼現值，以及土地出讓金收入，超過地方政府的土地徵收和基礎設施建設成本，那麼就值得繼續低價出讓工業用地。

　　正是出於上述盤算，地方政府在低價出讓製造業用地的同時，往往高價招、拍、挂出讓商、住用地來獲得超額收益。

　　地方增長聯盟：政府、開發商、銀行

　　如果我們仔細考察製造業和服務業的産業特點，這種差別性的出讓策略並不難理解。製造業部門，特別是那些中國具有比較優勢的中、低端製造業部門，有一個重要特點是缺乏區位特質性。換句話説，大部分製造業企業並不是為本地消費者進行生産，他們往往是為其他地區乃至其他國家消費者生産可貿易品。在國內各地區乃至全球爭奪製造業生産投資的激烈競爭下，這些企業對生産成本非常敏感，而且也很容易進行生産區位的調整。面對製造業部門較高的流動性，處於強大區域競爭壓力下的地方政府不得不提供包括廉價土地、補貼性基礎設施乃至企業所得稅減免、放鬆環境政策和勞動管制在內的一整套優惠政策包。在這種背景下，地方政府以協議方式來低價乃至零地價或負地價出讓工業用地不足為奇。他們往往並不預期工業用地出讓能夠給地方政府帶來凈收入，甚至可以接受短期財政上的凈損失。

　　與製造業不同，大部分服務業部門提供的是被本地居民消費的服務，這些非貿易品服務必須在本地被提供和消費。而由於地方政府基本壟斷了本地商、住用地一級市場，從而在提供商、住用地上有很強的談判能力，結果是，雖然工業用地由於各地投資競爭而形成“全國性買方市場”，但在商、住用地方面形成了眾多“局域性賣方市場”。地方政府完全可以通過“招、拍、挂”方式高價出讓土地，並將這種高地價轉嫁給本地服務業的消費者。

　　所以，我們自然會觀察到地方政府通過設立“土地儲備中心”來調節和控制商、住用地的供地規模，提高其商住用地土地出讓金收入。在商住用地上，很多地方政府成立土地儲備中心，壟斷城市土地一級市場，通過限制商住用地的供應並以“招拍挂”的競爭性方式出讓土地來獲得最大化出讓金收入，當然這樣做的結果是推高地價和房價，而地方政府也從房地産開發、高地價、高房價中獲得可觀的營業稅和各種土地規費收入。

　　上述紐帶導致中國出現了非常強的地方增長聯盟，地方政府、房地産開發商和銀行共同經營城市：吸引更多企業落戶工業園區，建設交通網絡等基礎設施，造更大更豪華的公寓，修建富麗堂皇的購物中心等等。地方政府收穫了豐厚的土地出讓金以及土地房産相關的稅。房地産開發商支付高額土地出讓金給地方政府，但是由於地方政府控制商住用地供應，他們可以放心地把成本轉嫁到消費者身上並收穫豐厚利潤。最後，銀行提供了關鍵的資金用來保證運轉。

　　房地産開發商需要貸款購買土地、發展物業，消費者依賴於銀行提供的資金購買房子。地方政府也建立了許多城市開發公司和基礎設施投融資平臺。由於有政府擔保和廉價土地儲備，這些公司成為當地銀行的寵兒，大規模的貸款進一步加劇了房地産開發熱潮。這三方共同合作，帶來了中國的城市化運動。在許多城市，當地官員發現可以以低廉價格來徵用拆遷農民的耕地和宅基地，一旦選址得到清理，開發商和銀行就開始介入。房地産開發商和當地官員的關係如此親密，使得幾乎所有發達地區在近幾年都有與土地和房産開發相關的腐敗案件。

　　中央目標：增長和公平

　　目前，中央政府越來越充分認識到過分依賴國際市場所蘊含的脆弱性和風險。政府最高領導層也力圖通過刺激國內消費來保持高速經濟增長。在1997~1998年亞洲金融危機時期，房地産業為經濟增長提供了強有力的刺激，在很大程度上緩衝了來自外部市場帶來的下行壓力。自那時以來，房地産業經歷了飛速的發展，並在2003年正式被國務院列為國家支柱産業。近年來，政府官員屢屢表示，房地産推動了諸如鋼鐵、水泥、玻璃、機械、家電、傢具、交通運輸等100個行業的發展。

　　在眾多的中央部委中，國土資源部與住房和城鄉建設部(住建部)承擔著監督房地産開發最直接的責任。國土資源部負責土地利用規劃和規章制度的執行。自1997年以來，它開始介入微觀管理，並給每一地區規定非農土地建設指標。住房和城鄉建設部則負責建設標準制訂和城市總體規劃。近年來，住建部開始更積極地通過法規和公共融資工具來確保中低收入家庭住上可支付起的住房。這些部門的官員經常就政策事項徵詢房地産開發商，其中有許多是國有企業，並把這些意見反映給更高層政策制定者。當然，國土資源部和住建部作為國務院的行政職能部門，也必須落實最高領導層作出的決策。

　　儘管房地産開發對經濟增長有貢獻，但對中央而言，房地産開發對中央財政預算的直接財政貢獻卻很小。看看中央和地方政府的稅收收入就知道這一點。2008年，中央稅的90%來自增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、關稅。根據現行的財政制度，所有與房地産直接相關的主要稅收，比如房産稅、契稅、土地增值稅，都是地方稅。

　　更重要的是，在制定房地産政策時，中央政府的政治考量因素中，必須超越狹隘的財政與經濟考慮。這是因為，現代社會的住房已經成為一項基本人權，各國政府肩負著給公民提供體面且可負擔住房的責任。不管房地産市場的增長有多快，如果結果是高度不平等，大量百姓被排斥在外，就可能危及社會和諧。因此，中央政府制定決策時，必須小心翼翼不能疏遠大部分人口，特別是中産階層。但地方官員由上級任命，自然不如中央對民意那麼重視。還有一類與房地産相關的政治風險：即如果房地産發展失控，投機將抬高資産價格，形成泡沫。一旦泡沫破裂，系統性的經濟危機將很容易發生並帶來政治問題。因此，中央政府一定會更關注房地産部門的長期健康發展。而地方政府則不斷建立和擴大當地房地産市場信貸總量，並希望其風險外部化。

　　總之，中央和地方政府的利益都與房地産業相關，但是地方政府的關係更為密切，因為每年地方政府直接從房地産業取得巨大的收人。而中央政府相對要更顧及社會公平和系統性危機發生的可能性。

　　調控只是臨時對策

　　前述增長聯盟支持了過去十年中國房地産行業的驚人增長。2003年以來，政府一直在為經濟過熱而擔心，並在2006年和2007年採取了一些強硬的調控措施。在2008年第二季度，經濟開始出現降溫的趨勢。但隨後，由美國房地産泡沫破裂引發的全球經濟衰退，卻帶來了1998年房改以來房地産價格首次停止增長。之後，政府開始了近10年來最大的干預措施，之後刺激和調整措施實施，這為我們討論中央—地方博弈提供了很好的案例。

　　我們可以歸位為，2008年秋到2009年12月，中央地方利益一致化導致了房地産市場的過度刺激。中央地方利益分化，則導致了2009年12月至今的房地産調控。而在2004年開始至2008年底，中央政府至少四次出臺政策試圖調控房價，地方政府則成為中央政策變軟的催化劑。

　　過度刺激和調控無力之間存在嚴重的政策效果不對稱，其根源在於地方政府的財政激勵。財政利益驅動下，地方政府自然會加大中央的刺激政策，而阻礙房價調控政策的實施。實際上，1998年以來的中國房地産市場多輪刺激和調控就反映了如下情況：地方政府表現得就像放大器或減震器，而不是中央政府政策的忠實執行者。如此，到底中央應該採取怎樣的措施才能夠真正有助於房地産業長期健康發展？

　　如上，房地産市場發展的最大威脅來自地方政府的激勵扭曲。因此，要改變房地産價格飆漲的局面，需要改變的是引起這些扭曲的制度框架，包括財稅和土地制度，但這些問題顯然不是目前的短期調控政策可以解決的。

　　一個需要回答的問題是，目前這些調控措施真正能夠持續下去，而且還能夠長期有效嗎？就我們看來，中國房地産市場的這幾輪調控，即使在短期可以起到遏制房價瘋狂上漲的作用，但其抑制房價上漲的中長期效果非常值得懷疑。沒有人會相信其中的一些政策，如限制外地人買房，提高房貸首付比例是一個能夠一直實施下去的政策。而大規模建設保障性住房，在實際操作中不僅缺乏可行性，而且即使做起來也只會催生一個非常扭曲的住房市場。如果不採取一些根本性的改革措施來消除房價上漲的體制性基礎，而只是靠短期宏觀政策的打壓，或通過扭曲市場的方法增加供給，那麼結果或者將收效不大，或者與正確的方向南轅北轍。

　　糾正土地供應體制的扭曲機制

　　我國房價高漲有其體制性基礎。正是因為中國目前的經濟體制，特別土地和財政體制存在的根本性問題，帶來了經濟中的整體流動性過剩和住宅用地供給過少。更重要的一點，是住宅用地在目前體制下被過少供給，這是因為地方政府是目前城市土地市場的壟斷供給者，必然通過少供地來獲得壟斷利潤；這也就是為什麼我們看到如下情況：與工業用地供給過多、利用效率低下的情況恰恰相反，地方政府總是通過設立“土地儲備中心”來控制商、住用地的供地規模，並同時以“招、拍、挂”方式高價出讓住宅用地。兩種不同用地的價格扭曲必然帶來城市發展過程中用地結構方面的嚴重不合理。

　　在其他國家，製造業用地價也一般低於城市建設用地的10%~20%，而在我國卻幾乎低一半。雖然中國的城市發展佔用了大量土地資源，而這些土地資源的絕大部分卻沒有用到人民生活最需要的居住用地上，而是用於已經過剩的製造業用地。

　　要從根本上解決問題，必須改變城市政府作為本地供地單一主體的局面。只要不損害公共利益，符合土地利用總體規劃和城鎮總體規劃，就應當賦予集體建設用地與國有建設用地平等的權利。無論是工業用地，還是商住用地，用地者都應該直接與用地涉及的村集體和農民進行價格談判。唯有如此，才能夠緩解目前地方政府壟斷供地而導致的住宅地價過高的問題，也唯有如此，才能夠遏制地方政府低價徵地、然後血本出讓給製造業用地者來大搞開發區的現象，也才能遏制製造業産能過剩帶來的一系列宏觀經濟失衡和過度流動性，並進一步推高房價的情況；也唯有如此，也才能緩解因目前徵地權被濫用所帶來的嚴重社會矛盾。

　　當然，一旦實施上述政策，地方政府現有的“土地財政”模式必然會受到衝擊，因此，逐步引入財産稅和農村建設用地入市後的土地增值稅，實現地方政府從扭曲性的“土地預算外財政”向以財産稅和土地增值稅為主體的“土地預算內財政”的過渡，也勢在必行。

　　上述允許土地所有者和潛在用地者通過市場進行交易，然後政府抽取相應稅收的土地開發模式，是世界通行的規則，也是一個常識。因此，政府現在要做的，不是要去糾正什麼房地産領域的“市場失靈”，因為目前中國的房地産亂象，恰恰是壟斷供地帶來的“政府失靈”。政府應該做的，不過就是要回歸常識，和全世界其他國家一樣，允許農民和農村集體作為土地所有者參與出租房和商品房的開發。

　　實際上，在政府保留通過規劃手段進行調控的前提下，允許集體建設用地，特別是大、中城市城郊與城中村的集體建設用地入市，是一個早就應該做，馬上就可以做到的事情。廣東早就開始了集體建設用地入市的實踐，近年來北京、上海等地也開始探索一些集體建設用地入市的舉措。在這種情況下，中央政府應該痛下決心，因勢利導，從小産權房合法化(可以在補交出讓金並辦理産權證後)開始，從城中村改造開始，逐步放開集體建設用地入市。

　　這個措施不僅對平抑虛高的城市房價特別有效，而且一旦實施，不僅不會打壓經濟，反而可以因集體建設用地上的增量房地産開發而提高經濟增長。更重要的是，它可以在降低房價，提升城市居民對政府滿意度的同時，讓城中村和城郊農民的土地發展權和財産權得到有效實現，從根本上改變目前因政府大規模徵地、拆遷而帶來的嚴重社會矛盾。

　　(蘇福兵係美國瓦薩學院[Vassar College]政治學系教授、陶然係中國人民大學經濟學院教授)插圖/劉飛