國務院醞釀修法規範集體土地徵收補償

集體土地徵收問題再次引發人們的關注。(資料照片)

　　今年年初，《國有土地上房屋徵收與補償條例》公佈實施後，農村集體土地徵收與房屋拆遷繼而成為人們關注的話題。

　　據《半月談內部版》報道，近年來由集體土地徵收引發的群體性事件和惡性案件觸動著社會敏感的神經。有關專家學者表示，我國土地管理法某些法律條文已經不能適應現實情況，無法調整徵地各方的利益矛盾，亟待重新大修。據記者了解，國務院有關部門正抓緊對土地管理法有關集體土地徵收和補償的規定作出修改，由國務院儘早向全國人大常委會提出議案。

　　“拆遷攻防戰”向農村轉移

　　隨著城鎮化、工業化進程的提速，以及高速公路、鐵路等基礎設施建設步伐的加快，此前時常在城市裏上演的拆遷攻防戰，如今已經更多地轉移到了農村集體土地上，農地和農房往往成為被強徵或強拆的主角，觸目驚心的惡性事件頻頻見諸報端。1986年通過的《中華人民共和國土地管理法》在1988年、1998年和2004年進行了三次修改：第一次修改允許土地作為生産要素進入市場；第二次修改確立了土地用途管制制度；第三次修改劃分了土地徵收和徵用的區別。“土地管理法的每一次修改都是經濟社會發展階段的需要。”北京市盛廷律師事務所主任楊在明告訴記者，此前修訂的初衷和方向都沒有問題，但不能完全適應現實社會發展的要求。現有法律對集體土地徵收缺乏有效的制約，行政機關存在執法不嚴或濫用職權等情況，客觀上造成侵害農民合法權益的法律漏洞，必須加快立法或者修訂現行法律。

　　山西大學法學院教授、法學博士陳晉勝説，今年 1月21日國務院頒布了《國有土地上房屋徵收與補償條例》，對國有土地上房屋的徵收和補償做出了具體規定。雖然現行的土地管理法對徵收農村耕地或其他土地所引發的各種補償費等做了較為詳細的規定，但對於徵收集體土地所涉及的農村房屋如何拆遷和補償問題沒有做出明確規定。

　　集體土地徵收四大問題突出

　　集體土地徵地拆遷中突出問題之一是政府的徵地範圍過寬。中國農業大學教授朱道林説，按照國際慣例，政府只有在公共利益真正需要時才能徵地，而在我國許多省市，無論是公益性用途還是商業開發，政府都可徵收農民的集體土地。“此外，政府在徵地過程中過多使用強制性，導致産權主體失去了産權的制約作用。儘管按照法律規定，集體土地的徵收需2/3以上的村民代表同意，但實際上是極少數人，乃至由地方政府決定著徵地與否，普通農民根本沒有發言權。”朱道林説。

　　全國政協委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明認為，徵地補償過低，對被徵地農民的安置力度不夠，是當前集體土地徵收中普遍存在的又一癥結。徵地價格很低，出讓價格卻很高。工業化和城市化帶來的土地升值，農民無法分享，完全被一些地方政府和開發商獲得。“農民失去了土地，既沒有得到就業安置，也沒有得到社會保障，導致群眾不斷上訪和群體性事件發生，給社會穩定埋下了隱患。”蔡繼明説。

　　有專家表示，徵地程序混亂是集體土地徵收中的第三大沉疴。許多徵地環節並沒有按照法律程序進行，更多的是強徵。土地往往在農民不知情的狀況下被徵用，從而激化社會矛盾。一些基層政府作風粗暴，動輒採取斷水、斷電、斷路等野蠻手段，導致惡性案件不斷發生。記者在山西南部某市採訪時了解到，個別基層政府在徵收集體土地過程中程序不透明，有的甚至與企業簽訂合同之後，才與農民簽訂徵收合同，村委會、鄉鎮政府等成了哄騙農民的幫手。陳晉勝説，有不少被徵地農戶，很少或幾乎沒有參與到土地被徵收的協商中。

　　第四大癥結是農房拆遷欠法律規範。迄今為止，國家還沒有統一的集體土地上房屋拆遷補償條例或辦法，目前只能依照土地管理法補償，而土地管理法重點對徵地作了一些原則性規定，房屋只是作為地上附著物來處理。山東省監察廳副廳長孫繼業指出，附著物的補償標準授權地方政府規定，“在一些地方，房屋最高補償標準每平方米僅為 400元，農民一處房屋不如城市一個廁所值錢”。對補償標準有爭議的，只能由政府裁決，法院不予受理。政府既當運動員，又當裁判員，影響政府公信力。而農房拆遷糾紛發生後，農民缺乏司法救濟途徑。

　　“公共利益”範圍尚無明確規定

　　2011年1月21日，《國有土地上房屋徵收與補償條例》正式施行。國務院法制辦、住房和城鄉建設部負責人就新條例答記者問時表示，現在很多矛盾的確集中在集體土地徵收方面，他們正在著手對土地管理法有關集體土地徵收和補償的規定作出修改。一些專家認為，修訂中的土地管理法需要明確“公共利益”的界限，構建合理的土地市場機制。我國憲法及土地管理法明確規定了為“公共利益”才可徵收土地，但目前我國對“公共利益”的範圍並無明確的規定。“新法需要加大對失地農民的保護，在貨幣補償的同時，還要採取社會保障、就業安置等方式進行安置補償，解決農民的後顧之憂。”楊在明説。孫繼業則呼籲，對徵用土地僅按原用途補償是不符合市場法則的，應綜合考慮地理位置、人均耕地、升值預期乃至物價漲情等多方面因素，以市場價值為依據實行補償。對於房屋拆遷，應參照同一區位的市場價格確定補償標準。“集體土地的補償應該參照機會成本而不能以農業産值的倍數來計算。如此一來，才可以讓農民有均等的機會參與工業化和城鎮化進程，分享土地紅利，也能促使政府擺脫土地財政依賴，轉變發展方式。”蔡繼明表示，公共利益涉及全社會，建設成本應該讓全社會承擔，而不能讓農民獨自承擔。

　　在制定農村集體土地徵收的相關法律過程中，陳晉勝建議，要建立健全農民主張權利的救濟制度。國家應在城鄉土地徵收中堅持同地、同權、同價、同受益的基本原則，讓集體土地釋放出應有的價值，讓農民永久地分享到工業文明和城鎮化帶來的土地增值、土地紅利等土地收益。孫繼業建議儘快修改土地管理法，同時制定出臺《集體土地房屋徵收補償條例》和《商業性開發房屋拆遷補償辦法》，以規範農村徵地拆遷行為，切實保護農民權益。