張文魁：沒有政企分開 什麼改革都是浮雲

　　鐵路體制改革下一步

　　沒有政企分開，其他什麼改革都無法推進，什麼模式都無從談起

　　張文魁

　　最近，隨著劉志軍因為腐敗問題接受調查，關於鐵路體制改革的話題再次升溫。一些評論人士認為，劉志軍就任部長之後擱置了鐵路改革議程，劉志軍的去職應該是鐵路改革的新契機。不過，如果對鐵路改革的複雜性缺乏應有認識、對鐵路改革的思路缺乏深入討論、對鐵路改革的推進缺乏堅強魄力，鐵道部的人事更迭並不一定導致鐵路體制的實質性改革。

　　鐵路改革緣何擱置

　　中國是一個處於工業化和城市化進程中的大國，鐵路的重要性其實並沒有為很多人所認識，許多人只是看到了鐵路作為可選擇的多種交通運輸方式之一的一面，沒有看到其他方面，因而對現在發展迅速的高鐵也存在過度的質疑。

　　英國工業革命的興起和快速的技術進步，與鐵路的發展有著極大聯絡；美國在南北戰爭之後30年裏的鐵路狂潮席捲美國大陸，鐵路里程增長了二三十萬公里，對美國的鋼鐵業和裝備業以及整個製造業迅速崛起成為全球最強具有關鍵性作用，也有力地推動了美國邁向世界第一強國。有趣的是，中國的辛亥革命與鐵路也有著直接聯絡，因為鐵路到底應該由國家經營，還是由外資經營或者民間經營，當時引發了激烈爭端。這説明，鐵路不但涉及基礎設施、製造業發展、技術革命等問題，還涉及經營權、投資融資、資本市場等問題。

　　中國鐵路系統長期實行國家壟斷經營、垂直領導、半軍事化管理的體制。不可否認，這種體制的形成具有一定的客觀基礎，並不能完全理解為僅僅是有人想形成壟斷、維持壟斷。這個客觀基礎就是鐵路存在一定程度的自然壟斷性。之所以説是一定程度，在經濟學上，就是説成本在一定條件下具有次可加性，但是，當條件改變時，自然壟斷性就弱化了。隨著時代的發展，完全可以説鐵路的自然壟斷性大大弱化了，所以，推進鐵路體制改革越來越具有可行性。

　　傳統鐵路體制的好處是協調性比較強。假設計劃經濟的大體制真站得住腳的話，這種鐵路體制還是符合大體制要求的。但是，中國實行市場經濟以來，這種鐵路體制的弊端盡顯了。不説經營效率問題和內部腐敗問題，僅就行業規模和發展速度來講，鐵路遠遠落後於公路、航空、水運等其他運輸部門，更是遠遠不能滿足中國迅速膨脹的客運和貨運需求。完全可以説，鐵路系統是中國計劃經濟的最後幾個堡壘之一。

　　其實，這種鐵路體制的弊病，早在20多年前就被認識到了。當時也有一些局部的改革嘗試，如設立廣深鐵路公司等。十幾年前，對鐵路體制實施系統改革就納入了高層的視野，不過，由於種種原因一再耽擱。本世紀初，鐵路體制改革一度納入決策日程，但由於改革太複雜，對方案本身也難以形成共識，還是擱置下來了。

　　改革並無完美方案

　　下一步要啟動鐵路體制改革，最重要的還是要明確改革方向，並在此基礎上制定路線圖，而不是過分糾纏于具體方案。根據本人過去參與有關方案設計與討論的經驗，沒有瑕疵的完美方案是不存在的，即使在國際上也找不到。糾纏于具體方案，永遠都能找到改革的缺陷和不改革的好處，結果只能是改革無限期拖延下去。

　　在全球範圍內，幾乎所有的鐵路體制模式都遭受著嚴厲批評。最具有代表性的體制有三種：美國的平行線競爭模式，歐洲的網運分離模式，以及日本的分區域的一體化公司模式。平行線競爭模式的最大好處是有競爭，競爭能促進鐵路大發展，促進鐵路運輸供給的快速增長，並且有利於提高效率和降低運價。美國的平行線競爭模式與私人投資運營是緊密聯絡在一起的，所以，能夠打破政府壟斷、促使政府放鬆管制。但是，平行線競爭模式最為詬病之處就是缺乏規劃和協調，不但鐵路建設一哄而上造成惡性競爭和資源浪費，而且，運營當中也是各管一段，難以實現互聯互通。

　　歐洲的網運分離模式比較好地解決了美國平行線競爭模式存在的嚴重問題，但是，其路網由政府壟斷經營，導致路網運營效率低下，並且長期得不到發展和升級，實際上抑制了鐵路發展、排斥了私人資本的進入。運輸業務儘管名義上是放開的，可以競爭，但是也受到路網壟斷的嚴重制約，實際上並不具有很強的開放性和競爭性，其效率不彰經常受到批評。歐洲網運分離模式的確立與歐洲小國林立有很大關係，在網運分離的基礎上實際路網的一體化就比較好地解決了互聯互通問題。另外，這種模式對於政府保障鐵路的普遍性服務具有很大的作用。

　　不過，需要指出的是，哪些基礎設施和基礎産業需要納入政府提供普遍性服務的範疇，在全球有很大爭議，與各個國家政府的政治傾向、財政能力以及社會習慣都有很大關係，公益性服務並不必然成為選擇鐵路體制模式的關鍵制約因素。

　　日本的分區域的一體化公司模式是在日本國鐵曾經一統天下的基礎上形成的，也就是説，日本的幾大區域性網運一體化的鐵路公司是由原來覆蓋全國的國鐵公司分拆形成的，這是改革路徑以來形成的結果。日本模式由於在一個區域內是一體化經營的，所以，區域內不存在路網和運營公司之間的摩擦問題，避免了巨大的協調成本，使路網和運輸之間無縫對接，給客戶帶來了很大的便利。不過，由於在區域內不存在競爭，日本的鐵路系統也比較僵化。日本國土面積不大，竟然將鐵路系統分割為若干個區域公司，各自可以獨立運營，與日本人口分佈有很大關係。事實上，日本有幾家區域公司人口稀少，運量不大，與其他區域公司之間不存在複雜的互聯互通問題。

　　總之，各種鐵路體制模式都有其優點，也有其缺點，完美的模式是沒有的。中國的鐵路改革需要借鑒各國經驗，也需要結合自己的特點。

　　邁出第一步

　　最重要的是，不管哪種模式，都必須遵循一些共同的原則：政企分開，引入競爭，開放投資，放鬆管制。

　　下一步的中國鐵路改革，在開始的時候其實並不需要陷於具體模式選擇之爭，只要遵循上述原則邁出第一步，改革進程就會按照自己的邏輯和自身規律進行下去。政府需要做的是在基本監管上下功夫，如保障互聯互通，保障運輸安全，管制壟斷性價格，等等。

　　首先必須實行政企分開。鐵道部既承擔鐵路建設規劃和項目審批以及價格管制等政府職能，又承擔路網建設與維護管理及運輸組織及運輸服務等企業職能，實行政企合一的體制，這在歷史上對於中國鐵路發展起到了一定作用，但現在遠遠不能適應市場經濟體制的要求。沒有政企分開，其他什麼改革都無法推進，什麼模式都無從談起。所以第一步必須要實行政企分開。

　　實行政企分開應該與繼續推進政府管理的大部制結合起來，效倣民航體制改革的做法，將鐵道部的政府職能分離出來成為鐵道總局，併入大交通部或者大運輸部當中，留下來的路網資産和運輸資産及相應的業務，則設立一個或者若干個企業來承接。究竟是設立一個企業還是設立若干個企業，以及若干個企業到底如何劃分資産和業務，當然會涉及模式選擇問題。當在改革起步的時候，最簡單的辦法就是回避模式之爭，可以只設立一個企業，先解決政企分開問題，然後再根據情況來探討，是否對這個覆蓋全國的網運一體化企業加以分拆以及如何分拆。

　　在政企分開之後，由於形成了企業，出現了市場主體，就可以引入競爭、開放投資了。只有在路網建設與經營、運輸業務經營方面引入競爭，開放投資才有意義；只有開放投資，才能真正形成不同投資主體乃至不同所有制之間的競爭，競爭才會促進效率的提高。在改革的初步階段，引入競爭、開放投資可以先從增量部分開始，然後再總結經驗，並向存量部分延伸。也就是説，可以先對一些規劃修建的某一轄區內的支線鐵路、運輸專線、城際鐵路實行開放投資和開放經營的政策，讓地方政府、大國有企業以及大民營企業等原鐵路系統以外的投資主體來投資建設並經營，從而打破一直以來的大一統局面。

　　中國很多的地方政府、企業都有進入鐵路行業的積極性。地方政府自不必説。願意進入鐵路行業的企業既包括國有企業也包括民營企業，有的是鐵路運輸的長期客戶，如煤炭企業，有的是其他運輸企業，如公路運輸企業、航運企業，有的是有資金優勢願意從事長期投資的企業，讓這些企業進入鐵路行業，既可以緩解運輸困難或開拓新的市場，也可以引入更多的競爭。儘管這些企業所投資的首先可能是區域性的路段，但其積極意義不可低估。這些企業經過市場競爭，總有一天會成長為大型的線路企業，到那時，對中國鐵路競爭格局將會産生巨大影響。只要這種新格局形成，中國鐵路業就會像當年的民航業那樣，在市場化經營、多元化競爭的道路上不斷走下去。

　　不過，引入競爭最終要向存量部分延伸，也就是説，對從鐵道部分離出來的全國性的路網和全國性的運輸體系，也要盡力構造一定程度的競爭性。所謂一定程度，是因為鐵路在一般情況所具有的自然壟斷性不會完全消失，並不會成為經濟學上的一個典型的競爭性行業，所以，能引入的競爭就是有限的。這種競爭性的構造，就是要對這個全國性的路網和運輸體系適度分拆。這不可避免會涉及在幾種模式之間選擇的問題。

　　我個人認為，單純的美國模式、歐洲模式和日本模式都不會成為中國的現實，最有可能的結果是，我們會走向一種混合模式，既存在平行線競爭，也存在網運分離，更會存在區域性網運一體化公司。

　　首先，在中國東部地區可以構造平行線競爭，儘管不一定是絕對的平行線，但引入一定程度的競爭是完全可能的。北京到廣東、北京到上海之間，其實都具有這樣的條件。

　　其次，是區域性網運一體化公司。風險最低、不確定性最小的模式，可能還是在一個很大的區域內維持網運一體化。但是，將中國的鐵路系統分拆成至少兩個區域性的網運一體化公司是完全可能的。根據中國人流和物流的分佈特點，完全可以分拆出兩個對互聯互通依賴度不算太高的區域性公司。從電信、石油石化等領域的改革來看，這樣的分拆在開始似乎象徵意義大於實際意義，但隨著時間的推移，實質性的競爭將會出現，它們之間不但會形成比較性競爭，也會出現相互進入的情況，或者會通過發展新生業務來構築競爭的情況。因此，這種風險低、不確定性小的方式，是完全可以採用的。

　　再次，是網運分離。網運分離的最大爭議之處，就是路網還是壟斷的，就像電網與發電分離之後出現的情況一樣，更嚴重的是，網運分離之後的運輸安全性受到很大懷疑。不過，中國的鐵路系統即使不推行主動的網運分離改革，也會出現一定範圍內的網運分離局面。因為，只要有平行線競爭，只要有區域性的網運一體化公司，一家公司的某些運輸業務必然會超出自己的路網範圍而進入其他公司的路網，這就出現了網運分離。通過這種局部的、有限的網運分離的實驗，我們就可以總結經驗，根據情況進一步推進網運分離。

　　企業化經營、競爭性的構造，會進一步促進鐵路業對各種資本的開放，並實現鐵路業與資本市場的對接，這對於改變中國鐵路建設過度依賴國家投資和債務融資的狀況具有積極作用，對於促進中國鐵路業的進一步快速發展具有重要意義。中國是一個快速發展的大國，城市化在進一步推進之中，鐵路業面臨的市場是非常巨大的。與許多國家相比，只要經營得當，中國大部分區域的鐵路都有可能實現持續盈利。

　　因此，資本市場將會熱烈歡迎鐵路企業。國際經驗也表明，將商業化條件好的鐵道線路上市是完全可以實現的，這樣既能夠緩解資金困難，還能夠改善鐵路企業的公司治理，有利於企業更好地面向市場。特別是中國東部地區的一些鐵道線路有著良好的業務保障，上市必將能使其面貌煥然一新。另外，通過上市還能夠擇機出售一部分國有股，收回一部分現金用於償還債務，這對鐵路行業的可持續發展具有積極意義。

　　當然，需要指出的是，實行政企分開，在鐵路行業推進企業化經營，並不意味著所有的鐵道線路都變成普通的商業性企業，按照普通的公司法律來建立治理結構、進行商業活動。由於一些線路在相當長一段時期內可能難以盈利，一些線路因為其戰略意義並不考慮盈利，因此，國家可以將一些線路企業改組為特殊法人，通過特殊法律以規範政府和企業的關係。

　　鐵路體制的所有改革，都需要政府放鬆管制。政府首先要放鬆對具體項目的管制，由企業在國家的規劃下自行決定項目並籌集資金。其次要放鬆競爭性業務的價格管制，並提高壟斷性業務的成本透明度。政企分開之後，政府不能再直接從事投資活動、插手經營事務。

　　鐵路體制改革可能比電力、電信、民航、石油石化等領域的改革更加複雜，難度更高。但是，這些領域的改革經驗也表明，儘管爭議難以避免，方案難以抉擇，改革只要邁出一小步，行業就會前進一大步。

　　(本文觀點與作者所供職單位無關)

　　張文魁為國務院發展研究中心企業所副所長