讀懂優化營商環境法治化的重要意義

特約專家張楠迪揚

　　10月8日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，審議通過《優化營商環境條例（草案）》。這意味著近年來被實踐檢驗、行之有效的改革經驗將以法規的形式固定下來，在全國範圍執行。

　　政策執行向來是政府治理的難題之一。特別是在多級政策執行的背景下，中央的政策在落地的過程中可能會被變通扭曲。西方學者普雷斯曼（Pressman） 和 維達爾夫斯基（Wildavsky）早在20世紀70年代就通過研究發現，中央政策在逐級下行的過程會遭遇50%的損耗。如何確保中央政策有效落實，是讓政府撓頭的共性問題。

　　法治化是對實踐經驗的最高制度化形式。與政策式頂層設計相比，國務院條例是位階僅次於法律的規範性文件，對國務院部門和地方具有強制約束力。《優化營商環境條例（草案）》的頒布意味著其中的舉措須在各地執行。以往經常在地方出現的一些怪象，如“選擇性政策執行”、“上有政策，下有對策”等，將變成違規行為，其行為主體將承擔相應法律責任。

　　“增減循環，死灰復燃”，是我們在改革中常聽到的無奈詞彙，但這並非我國的獨有問題，很多國家和組織都會面臨類似的難題。行政機構也是擁有部門利益的“經濟人”。很多與部門利益相衝突的改革政策，在執行過程中經常會隨著時間的推移或人為的干預而走形變樣。以法律法規的方式將改革政策或改革經驗固化，可以很大程度緩解政策執行阻滯，保護改革成果。這樣，市場準入負面清單，“證照分離”，一窗受理、並行辦理，“雙隨機、一公開”等成功模式才可能最大程度保留其原貌。

　　新時期以來，國家頂層設計的角色在改革過程中鮮明彰顯。在“放管服”改革背景下，國家持續高速匯集地方經驗、總結提煉，並將之上升為可複製的頂層模式，在全國範圍推廣，較為快速地提升了平均水平。但不可忽視的是，有些欠發達地區尚處於追趕平均水平階段，地方政府對改革的關鍵概念、主要措施和政策初衷難免會存在理解不到位、消化不足的現象。好的頂層設計落實到位，地方的理解和執行是關鍵，否則被制度化的好經驗也很難取得應有的實效。由此可見，只有以法治化的形式，持續提升政府公職人員的整體認知水平，才能讓優化營商環境改革軟硬體兼備。（作者張楠迪揚係中國人民大學國家發展與戰略研究院專聘研究員、公共管理學院副教授）