“京滬經驗”為優化營商環境提供範本

特約專家張楠迪揚

　　2019年9月19日，國務院辦公廳發佈《關於做好優化營商環境改革舉措複製推廣借鑒工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求在全國複製推廣借鑒京滬兩地在優化營商環境方面的改革舉措。

　　自我國對標世界銀行營商環境評價指標體系以來，京滬兩地營商環境得到顯著提升。根據世界銀行發佈的《2019年營商環境報告》，中國營商環境排名大幅提升32位，位列全球第46名。在優化營商環境改革過程中，京滬兩地在世界範圍橫向對比，同時聯絡我國制度實際，在借鑒中創新，積累沉澱了大量寶貴經驗。此次國辦發文，標誌著在正式制度層面向全國推廣實施“京滬經驗”，體現了以評價促提升、以評價檢驗改革效果的目的。

　　《通知》基本對標世界銀行一級指標，將“京滬經驗”按照“開辦企業”、“獲得電力”、“登記財産”、“繳納稅費”、“跨境貿易”、“執行合同”、“辦理建築許可”等分類。世界銀行自2003年起對世界100多個經濟體的營商環境進行排名。經過16年的探索和檢驗，其指標體系可以較為有效地反映各經濟體營商環境的基本維度。下一步，全國推廣繼續對標世行評價體系，預示著我國地方優化營商環境將全面對標國際水平。

　　此外，此次複製推廣借鑒的“京滬經驗”還集中體現了我國目前亟待改善的“堵點”。比如，“繳納稅費”雖然不是世行評價體系一級指標，也被作為推廣單項列出，因為它不僅辦理量大，而且難辦理，給企業增添了不少負擔。2018年3月，國家發改委對22個城市展開營商環境預評價。預評價採用的是我國自行編制的評價體系，以實現“中國特色、國際可比”。實際上，這一評價體系不僅在世行評價體系的基礎上納入了中國元素，而且要求更加細緻嚴格。在營商環境評價體系上的追趕和超越，揭示了未來我國全面提升營商環境的方向。

　　在被複製推廣借鑒的具體舉措上，京滬的改革舉措在每個領域分別被標明出自“北京”或“上海”，哪一項是誰家的經驗一目了然，頗有秀寶媲美之意。同一改革領域，京滬既有共性，也有各自妙筆生花之處。兩市經驗不僅有主要舉措，還包括具體做法，令各地學習借鑒得更加清楚明白。

　　此次推廣的經驗分為兩類。一是在全國範圍內複製推廣的舉措，可以理解為“規定動作”；二是供全國借鑒的改革舉措，可以理解為“自選動作”。“規定動作”多為可複製性強、以往問題比較集中或辦件量較大的事項。比如，“開辦企業”是任何市場主體獲得企業法人身份必經事項；“獲得電力”是令相當數量的企業面臨“準入不能營”難題的主要障礙之一；“登記財産”辦件量大，屬於主要高頻事項之一；等等。“自選動作”更多考慮了地區差異和不同地區基礎設施支撐能力的不同。兩類事項的區分很好地體現了“頂層設計”和“地區自主”結合的原則，使推廣工作既“自上而下”，又儘量避免“一刀切”。

　　中央“自上而下”推廣經驗是地方政府間政策擴散的一種驅動力。以往，學術界更多用“地方試驗－中央肯定－全國推廣”的模式來概括中國的改革推進邏輯。這種模式中，地方主要通過自主制定政策的方式，學習借鑒其他地方的先進經驗。而在這份《通知》中，我們看到了中央鼓勵全國推廣先進經驗的嶄新機制。《通知》明確了“京滬經驗”在全國推廣的實施機制，指定了國務院層面的&&部門和責任單位。每個改革領域皆為跨部門協作機制。這意味著地方未來的推廣將獲得國家層面強有力的支持。特別對於地方改革難以紓解的制度性障礙來説，此協作機制將給與有效支撐。對這一機制的採納和應用，也有望成為中央自上而下在全國範圍推動政策執行的有力工具。（作者張楠迪揚係中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院副教授）