賈康：財政體制改革是配套改革

　　財政信息和其他相關政府信息的公開透明是大勢所趨。隨著公民意識、納稅人意識生長，這是社會進步不可避免的過程，我們沒有別的選擇

　　本刊記者／楊正蓮

　　房産稅試點遲遲沒有面世，卻一直成為納稅人高度關注的議題。

　　眼下，中國稅改正面臨結構轉型的最大難題之一，那就是如何避免將稅改僅處理為變相增稅，而是通過完善體制和稅種設計，讓財稅改革在稅負有增有減中體現社會公平。

　　對此，一直堅持完善稅改的財政部財政科學研究所所長賈康，在2011年元旦之前接受了《中國新聞週刊》的專訪。

　　中國新聞週刊：有統計表明，政府財政收入、各種社會保障收入及其他非稅收入佔GDP的比重高達三成以上，納稅人普遍抱怨稅負過高。而福布斯雜誌發佈的2009年稅負痛苦指數排行中，中國稅負痛苦指數高達159，在其公佈的65個國家和地區中排列第二，僅次於法國。你怎麼看待中國納稅人的稅負現狀？

　　賈康：如就我國的宏觀稅負而言，其實水平並不高，這需要用數據説話。

　　政府收入佔GDP比重這個指標，需要形成“一覽無遺”的全口徑。根據財政部業務部門按我國全口徑財政收入的計算，中國近三年(2007～2009)的數據分別為27.6%、27.9%和30.0%。這個水平，可拿到國際上做一個比較：根據口徑可比的國際貨幣基金組織統計數據，財政收入佔GDP比重這一指標的世界平均水平是40%，即使是發展中國家的平均水平，也達到35%。從這個比較可以看出來，中國政府收入佔GDP比重甚至明顯低於發展中國家的平均水平，怎麼能説財政收入比重過高呢？

　　假如是按人均財政收入水平看，中國這個指標目前在世界上的排名更還在百名之外。假如考慮個人稅收負擔的系數，那麼要指出中國佔人口總規模一半以上的農村人口一分錢直接稅負也沒有。福布斯的“痛苦指數”排行中，計算方法有不少低級錯誤。

　　當然，必須高度重視社會成員關於稅負高、感覺不公平的抱怨，這其實主要是與收入分配的格局與收入差距相關，也和服務型政府建設不到位有關。

　　首先是中國居民收入佔國民總收入比重已經有連年下降的趨勢。有數據表明，1996年至2007年，中國居民收入在國民收入分配中的比重從69.3%下降到57.5%，累計下降11.8個百分點，同期企業利潤所佔比重卻從21.2%升至31.3%。目前，作為中國居民收入主要渠道的工資收入，在生産要素中的分配比例偏低，僅佔企業運營成本的不到10%，遠低於發達國家的50%。在社會財富這塊“蛋糕”的切分中，企業收入增長更明顯。至於政府收入，則是從改革開放初期30%以上水平，一路下滑到1995年10.3%最低點後的恢復性增長，而且其中越來越多的一部分，是作為轉移支付用來支持低收入群體的收入增長。

　　我相信今後隨著政策優化和經濟發展，以及國有企業改革、反壟斷舉措的推進，居民收入比重會逐步提高。

　　中國新聞週刊：十七屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》指出，要擴大增值稅徵收範圍，最近公開徵求意見的車船稅法草案甚至被質疑為變相增稅增負，就連熱議多時的房産稅也引起人們對稅負增加的擔憂。怎麼理解納稅人的這些擔憂？

　　賈康：近些年，我國的收入差距在擴大，基尼系數已達0.47高位，位於“收入差距過大”區間的上半區。處理和解決這一問題，恰恰需要加強政府“以政控財、以財行政”分配體系中的再分配能力，也就是要通過個人所得稅和房地産稅等財産稅的“直接稅”調節，“抽肥補瘦”，適當提高財政收入佔GDP比重，進而加大對低收入階層的轉移支付來改善他們的實際生活境遇。

　　近年來，我國財政分配中不斷增加社會保障支出，支持建立和完善各項社會保障制度，促進加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，目的就是為了讓百姓解除後顧之憂，可以更放心地消費，更好地享受改革開放的成果。

　　從可用財力上看，我國可用於統籌安排的公共財政收入佔GDP比重明顯偏低。在現行管理體制下，我國財政收入中基本上只有公共收支預算中的財政收入可以統籌地用於保障和改善民生等公共支出。2007年我國公共財政收入佔GDP比重為19.9%，2008年為19.5%，2009年為20.4%，明顯低於國外水平。

　　“十二五”期間，在稅制改革方面，我們應有分步走的考慮。資源稅已經在新疆試點了，其後的配套改革需要有全套準備，尤其是在壟斷行業的配套改革方面必須跟上。從近期到中期，顯然還有大家特別關心的房地産稅的改革，它既配套于體制框架，也配套于成為熱點的房地産健康發展，並且密切關聯于收入再分配。到了中期，就要解決社保稅、環境稅適時推出的問題。中長期在中國還要考慮遺産稅的問題，這個事情很敏感，但可先做積極的研究。

　　中國新聞週刊：人們對稅負過高的擔憂，部分與我國社會保障和公共服務現狀密切相關，對政府支出方面的改革也是社會關注的焦點。納稅人的錢今後將會如何花出去、並將用在哪些方面？

　　賈康：中央財政除小部分用於中央本級支出外，更多地是用於對地方稅收返還和轉移支付，平衡地區間財力差異，尤其是要重點支持中西部地區改善民生。

　　數據顯示，2009年中央本級收入佔全國財政收入的比重為52.4%，但中央本級支出佔全國財政支出的比重僅為20.1%，中央對地方的稅收返還和轉移支付由1994年的2389億元增加到2009年的28621億元。

　　地方財政這些年也正日益突出改善民生。推進基本公共服務均等化這方面的支出，更應是其財力運用的重中之重。

　　此外，不論是中央和地方，提高“錢從哪來，用到哪去”的透明度和強化公眾監督機制的作用，都是十分關鍵的問題，這就與改革和加強管理有關。

　　中國新聞週刊：大量的財政預算開支沒有細化公開，似乎存在“內行説不清，外行看不懂”的情況？

　　賈康：必須承認，我國存在行政成本偏高、財政分配績效偏低的問題。雖然在政務公開、預算信息公開方面有明確要求，也有中央、地方不同層面上的不少積極努力，但還不能很好適應廣大人民群眾公民意識和納稅人意識不斷提高的新形勢、新要求。

　　1998年以來，在“建設公共財政”方針綱領指導之下，已進行了一系列制度創新、管理創新和“金財工程”式的技術創新，同時還採取措施努力壓縮行政經費，這些舉措在壓低行政成本方面已經發揮了作用；近年財政部門對於財政資金績效考評的要求與相關舉措也在不斷提升。然而，我們必須看到，人民群眾在這方面的滿意度仍然不高，尤其是在政府預算信息的透明度、預算安排的合理性、預算管理的科學化、精細化水平的提高方面，我們還要結合經濟、行政、乃至政治體制的配套改革，作出大量細緻的工作和長期的努力。

　　財政信息和其他相關政府信息的公開透明是大勢所趨。隨著公民意識、納稅人意識生長，這是社會進步不可避免的過程，我們沒有別的選擇。怎樣逐漸推進信息公開，特別是從財政預算到其他政務信息公開的制度建設，這也是一種綜合改革。

　　中國新聞週刊：財政體制改革的核心是什麼？

　　賈康：我認為，財政改革的核心，是為完成經濟社會轉型、貫徹科學發展觀來提供“以政控財，以財行政”方面的有效制度供給。要在新一輪價稅財配套改革裏解決資源價格、財産價格、人力資源價格等要素價格形成機制與配置機制，也要進一步解決怎樣以經濟手段為主和怎樣實現轉為公共服務型政府的變革，使間接調控更加順應社會主義市場經濟發展的新要求，包括需要有複合稅制體系進一步的改革。

　　這種改革牽一髮動全身，當然還要有一個和它配套的政府轉型。比如説，各級事權如何合理界定，怎麼樣能夠按照公共財政的要求進行實質性的財政轉型，並且這個轉型還要能夠帶動和推進總體配套的轉型。可以説，這個轉型絕對不會僅僅限于經濟層面，一定是要關聯著行政體制改革、政治體制改革、社會生活等方方面面的配套改革。

　　從財政體制方面看，我認為現在應該在省直管縣和鄉鎮綜合改革的基礎上，在 “十二五”期間爭取使五級財政框架扁平化到三級框架，財政體制扁平化改革，是從財政分稅制在省以下貫徹落實到市場經濟健全完善這一系列配套改革的前提條件。

　　我們希望在“十二五”推進實質性的改革事項，構建財權與事權相順應、稅基合理配置、最後達到財力與事權相匹配，有利於科學發展的財政體制和稅制。基本特徵是把“五級框架”減少到三級框架，進而使三級中每一級政權有一級合理的事權，跟著要有一級合理配置的財權(關鍵是要有合理的稅基)，進而形成一級現代意義的預算，要使之公開、透明、並讓公眾參與接受社會監督。

　　西部地區可以資源稅為主導，形成財源支柱，其他地區以不動産稅為主，也可以稱為房地産稅，就是物業稅和準備在房産稅上改變條款規定推出的不動産保有環節稅收，這樣一般地方稅體系中的支柱財源都有了。市縣、省和中央間比較多的共享成分，可以逐漸減少。

　　在這種情況下，地方可以與市場經濟、可持續發展客觀要求相契合地追求績效，也可以規範地擁有舉債權和産權，再加上中央、省級自上而下的轉移支付，那時候欠發達地區市縣基層的困難都可望解決，這才是長治久安之局。財政體制怎麼跟市場經濟間接調控框架相協調，怎麼樣正確處理政府和市場、和社會、和納稅人之間的關係，其基本模樣，哪怕是粗的框架，也要在“十二五”期間大體形成才好。