體制之困下減稅如何不再越減越多？

　　對個稅、增值稅和營業稅的有限微調，不能真正達到結構性減稅的目的

　　去年向政府上繳了9.6萬億稅款的中國納稅人，正在呼籲政府加快減稅的步伐。

　　今年全國“兩會”前夕，宛西制藥董事長孫耀志等13名全國人大代表和財政部財科所所長賈康等12名全國政協委員聯名建議，通過適度的結構性減稅為企業減負。在大會期間，多位代表和委員也呼籲，推行結構性減稅，加快財稅體制改革。

　　強調“改革”的本屆政府，在其最後一年任期內，能否讓納稅人感受到減稅的實惠，讓納稅人獲得更多經濟發展的紅利。

　　減稅路徑

　　切切實實的稅感，是減稅呼聲四起的大背景。

　　2011年，中央和地方政府的財政收入，在比預算超收5446億元的情況下突破了10萬億元，其中稅款的收入就達95729億元，財政收入佔GDP的比重仍然在逐年增加。

　　在“月餅稅”“房屋産權加名稅”等混亂稅種的爭議聲中，納稅人在過去一年裏仍然沒有弄清，繳納的稅款究竟流向了何處。同時，納稅人還發現，鉅額的稅款和門類繁多的行政性收費推動著政府收入的增速接近25%。這一增速，既超過了國內生産總值的增速，也遠高於居民收入的增長。

　　這些都在剛剛閉幕的全國“兩會”上成為激辯的焦點。在多位人大代表和政協委員的眼中，稅，不只是一個經濟問題，而是一個事關社會分配公平的政治議題。

　　在3月10日全國政協十一屆五次會議的一場經濟界別小組討論中，全國政協經濟委員會委員劉克崮，就犀利地表達了他對決策的不滿。在他看來，當前稅制改革只圍繞個人所得稅起徵點調整，是“抓小放大，迷失方向”。

　　“研究一個國家的收入分配問題，不能掉在井裏變成井底之蛙。”這位委員尖銳指出。

　　他的這番表態是有數據支撐的。

　　在2011年個人所得稅起徵點提高之後，現在中國國內繳稅的個人降至2400萬，僅佔總人口的1.8%。在稅種分類上，個稅屬於對人們的所得、勞動報酬和企業利潤所徵的直接稅。在中國，加上了企業所得稅，2011年屬於直接稅性質的所得稅在整個稅收體系中比重只佔約25%。

　　但是，在絕大多數發達國家，直接稅卻是稅收的主題。在美國，3.1億總人口中有1.6億人需繳納個稅，個人和企業的直接稅在整個稅收體系中比重超過七成。我國的稅收結構和美國相比幾乎完全倒轉。儘管間接稅的比重逐年遞減，但在2011年仍然接近64%。

　　中國形成這種財稅體系有其歷史原因。1994年的財稅制度改革，是距今最近的一次分配製度改革。當時改革的內容，是將納稅的主體轉向各類企業，對企業在生産、運輸、交易等各個流轉環節徵收增值稅和營業稅，藉以增加國家財政收入。

　　在現實中，企業又將這些稅收壓力，通過生産和銷售渠道不斷向下游轉移。企業繳稅的同時，下游的普通消費者還要重復地為稅費“埋單”，因而造成了各類“暗稅”。目前在中國的稅收收入中，超過六成是納稅人搞不明白情況下“不知不覺”繳納的。

　　正因為此，今年“兩會”期間，各類大膽改革稅制的提議層出不窮。這些提議包括：在徵收個人所得稅時，考慮納稅人的家庭贍養負擔和綜合收入，對股票交易中投機性的資本得利加大稅收，對小、微企業的所得稅進行增值稅、所得稅的減徵免徵，等等。而針對不動資産的“房産稅”，兩會代表和委員則呼籲要精確對準房産的出售方，而不能機械地對存量徵收。

　　總結各界的提議，核心思路是減少間接稅，適當增加直接稅。這些藥劑，針對的都是國內稅收體系的“顛倒”。

　　全國政協委員、國家稅務總局原副局長許善達接受《中國新聞週刊》採訪時説，2012財政年度的減稅規模應該在5000億元以上，才能看到效果。而減稅的路徑則應該兼顧收入分配的“兩頭”：既照顧窮人，又留住富人。

　　全國政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康也對《中國新聞週刊》表示，目前的財政狀況可以承受數千億元規模的減稅幅度，因此減稅“不存在障礙”。

　　那麼，財政部將如何應對減稅的呼聲？

　　財政部部長謝旭人在第十一屆全國人大五次會議的記者會上説，減稅的思路將包括調整個稅的稅率結構，降低部分進口商品關稅，繼續提高增值稅、營業稅起徵點，並擴大營業稅改徵增值稅試點，以及推進資源稅和房産稅改革試點等等。

　　其中，營業稅改徵增值稅試點從目前的上海市交通運輸業和部分現代服務業擴大，將只對企業提供的商品徵稅，減免一部分重復性稅收。

　　此外，財政部在2011年年底擴大了小型微利企業所得稅優惠的範圍，對年應納稅所得額低於或等於6萬元的小微企業對其所得稅進行照顧。

　　然而，這些減稅步驟仍然被指“步調緩慢”。來自改革的聲音認為，若不能深化財稅制度的改革，對於個稅、增值稅和營業稅的有限微調，都不能真正做到結構性減稅的目的。人們繳的稅，還可能越減越多。

　　體制之困

　　中國稅感的真正“痛處”，在於財稅體制。

　　有一個現象可以佐證這一體會：直到目前，地方各級稅務部門仍然普遍採取制定稅收任務的做法，進行稅收工作。在地方的稅務部門裏，都還設有“計劃徵收科”，制定稅收的“死任務”。這一明顯違背市場經濟規律的計劃收稅方式，與納稅人心目中的依法徵稅，就是一對矛盾。

　　為了在地方財政“截流”收入，直到目前，地方政府在除了教育、人事和交通領域的一部分之外，還保留著大量行政事業性收費。這些收費，統統游離在各級政府的預算體系之外。

　　在公眾監督不到的地方，稅收部門為了實現財政收入的目標而蠶食著各類納稅人和小微型的納稅企業。

　　這些計劃經濟的殘留，今天仍制約著中國式減稅的速度。

　　1994年的財稅制度改革並未能徹底完成。省級以下的地方政府未形成以執行、監督預算為核心的財稅體制，地方稅體系未能形成。中央財政的很多錢通過專項轉移支付下發，但由於缺乏監督機制，導致專款的用途不明。

　　不過，今年出現的一個新動向可能會影響財稅改革未來的格局。在2011年全國公共財政收入的10萬億元，地方收入為5.24萬億元，中央收入為5.13萬億元。這是1999年以來，地方財政收入首次超過中央。

　　在3月9日政協全體會議的大會發言中，劉克崮代表全國政協經濟委員會建議，應借鑒德國等國家的國際經驗，改進中央和地方的轉移支付辦法。

　　在德國，相當於“中央政府”的聯邦政府和各州政府在工資收入稅、企業稅和間接稅的收入方面有明確的劃分。而德國聯邦的憲法規定，人均稅收低於全國平均稅收水平92%以下的州，才可以從各州的增值稅收入中取得低於全國平均水平的差額，而財政收入高於各州平均人均財政支出水平的州政府，則要向其他州進行財政轉移支付。

　　劉克崮對《中國新聞週刊》稱，繼續從工薪階層的所得中徵稅是不合適的。分步差異化推行省直管縣財政體制，試行省直管縣的行政配套改革，才應該是國內財稅體制改革的方向。

　　財政部財政科學研究所所長賈康也贊同如上觀點。他對《中國新聞週刊》表示，中國地方財政合理的分稅分級體制，應該形成中央、省級和市縣這三個層級，這在三級構架下，每級政權都要有合理的財權。

　　在這一思路下，對於工商業不發達、但資源富集的西部地區，可以啟動資源稅改革，使資源稅成為西部地區的地方收入的支柱稅種；而經濟發達的東部地區，以房産稅為代表的不動産稅，將可能成為逐步取代預算外土地出讓金的地方新財源。

　　但是，這一改革方向，還未得到財政部的最後定調。

　　在財政部提出的2012年中央和地方預算草案中，全國的公共財政收入被安排為113600億元，較2011年預算執行數增長9.5%，仍然高於同期國內生産總值增速8%的預期。

　　劉克崮認為，今後對於如何減稅，如何改革財稅體制，應該廣泛徵詢有專業背景的人大代表和政協委員，並且通過聽證會的形式包含更多來自民間的參與。他還進一步指出，稅制和收入分配的改革應該稱為未來政府的主要任務。

　　這一點，國務院總理溫家寶也在今年的政府工作報告中提出，本屆政府將在最後一年任期內，抓緊制定收入分配體制改革總體方案。

　　財政部部長謝旭人也稱，2012年，《中華人民共和國預算法》的修訂將有可能完成。

　　根據目前的修訂案草案，新的預算法將提出將各級政府的“全部收入和支出都要納入預算”，並完善預算審查監督。

　　如果這一原則性的規定得到全國人大的通過，各級政府將預算外資金作為財政收入的行為，恐怕都將成為歷史。包括土地收入在內的地方性收入，都會被要求納入政府性基金預算。而地方“截流”中央財政收入的行為也將得到有效的監督。

　　而當省以下的分稅制度得到貫徹後，每級政府都應該建立預算機制，而預算也應該公開、透明，接受公眾的監督。

　　本刊記者/崔曉火