2012：積極財政政策的實施重心與路徑選擇

　　高培勇

　　去年末舉行的中央經濟工作會議明確指出，繼續實施積極的財政政策。2012年繼續實施的積極財政政策，不是對2011年的全盤複製。鋻於國內外經濟形勢已經發生實質性變化，2012年的積極財政政策在實施重心與操作上都有新的變化。

　　總量看赤字

　　結構看收支

　　對於積極財政政策，就實際內容而言，可以從總量和結構兩個層面加以把握：總量看赤字，結構看收支。

　　在總量層面，主要看預算赤字的增減情況。如果今年的預算赤字比去年多，意味著今年的財政政策是趨向於擴張的；如果今年的預算赤字與去年一樣多，意味著今年的財政政策是趨向於中性的；如果今年的預算赤字比去年少，則意味著今年的財政政策是趨向於緊縮的。在結構層面，可以從把握增支和減稅的對比關係入手。在既定規模的預算赤字約束下，可以有增加支出和減少稅收兩種操作。一般而言，增加支出較之減少稅收所帶來的擴張性效應往往更大、更直接；減少稅收較之增加支出所帶來的擴張性效應則相對柔和、間接。

　　將這兩個層面的分析線索應用於2012年的積極財政政策操作，可以得出的基本判斷是：在2012年，就總量而論，把通過舉借國債彌補的赤字和動用中央預算穩定調節基金彌補的赤字合併計算，預算赤字將在去年的基礎上有少許增加，或將與去年的規模大致持平；就結構而論，有別於以往以“增支”為重心的操作，“減稅”將成為繼續實施積極財政政策的主要載體。這樣判斷的主要依據是：

　　第一，從這一輪國際金融危機的運行軌跡看，2008年末和2009年初是中國經濟最為困難的時期。將這一時期作為參照係並仔細審視處於震蕩中的歐美經濟態勢，可以確認，儘管外部的不確定性會對中國經濟造成拖累，但從總體上看，這種不利影響不會高於2008年末和2009年初。我們尚不需要推出類似2008年末和2009年那樣大規模的擴張性措施。當前宏觀調控的主要任務是預調和微調，有關擴張性操作可以相對從容。

　　第二，在經歷主要依靠增加政府支出和擴大公共投資的反危機操作之後，經濟的粗放型擴張對於調整經濟結構的負面作用逐漸凸現。較之於國際金融危機前，調結構的任務顯得更為緊迫。也就是説，即便經濟下滑趨勢已經有所顯露，即便當前宏觀調控的著力點之一在於增加財政刺激力度，其擴張性操作也必須“精細化”，在保增長與調結構之間尋求平衡。

　　第三，導致當前物價上漲的原因，既有需求拉動的因素，也有成本上升推動的因素。這兩種因素所形成的拉力和推力不僅在短期內難以緩解，而且從長期看很可能會持續波動。從保證國家長治久安的大計出發，相對而言，在經濟增長和穩定物價之間，後者仍是我們面臨的主要問題，仍應將穩定物價置於重要位置。這意味著，2012年財政擴張的力度將有所控制。

　　第四，2011年全國財政收入首次突破10萬億元，達到103740億元，超收高達1萬億元以上。財政超收，可能進一步推高關於中國宏觀稅負偏重的爭議，從而增強減稅的緊迫性。財政超收，也使實施較大規模的減稅成為可能。換言之，在2012年，我們既有必要、也有能力實施較大規模的減稅。

　　減稅操作應同稅制改革的方向相對接

　　作為繼續實施積極財政政策的主要載體，當前正在推進的減稅並不是全面減稅，而是結構性減稅，其最重要的特點在於目標的雙重性：一方面，要通過減稅適當減輕企業和居民的稅收負擔水平；另一方面，要通過有增有減的結構性調整促進整個稅收收入結構的優化。也就是説，將減稅操作與稅制改革的方向相對接，是結構性減稅的題中應有之義。

　　説到稅制改革的方向，特別是著眼于優化稅制結構的改革，自然要涉及對我國稅收收入結構的判斷。以2011年為例，按照國家稅務總局口徑的統計，在全部稅收收入中，來自流轉稅的收入佔比為70%以上，而來自所得稅和其他稅種的收入合計佔比不足30%；來自各類企業繳納的稅收收入佔比為92.06%，而來自居民繳納的稅收收入佔比只有7.94%。這些數字告訴我們，當前我國稅收收入的70%以上是間接稅，而間接稅作為價格的構成因素之一，通常可以直接嵌入商品售價之中，屬於可通過價格渠道轉嫁的稅；我國稅收收入的90%以上是由企業繳納的，而由企業繳納的稅作為企業生産或經營成本的構成因素之一，通常也要極力擠入商品售價之中，屬於有可能通過價格渠道轉嫁的稅。可以説，由企業法人繳納、走商品價格通道，既是我國現實稅收運行格局的兩大典型特徵，也集中體現了我國現行稅制結構以及由此而形成的稅收收入結構的失衡狀況。

　　這種失衡的稅制結構和稅收收入結構，不僅在國內經濟社會發展進程中遭遇了一系列的麻煩，而且在全球經濟走入持續震蕩的背景下，其弊端越來越充分地顯露出來。

　　比如，這種高比例、大規模的間接稅收入集中于商品價格渠道向全社會轉嫁，不僅使得稅收與物價之間處於高度關聯狀態，在現實生活中確有推高物價之嫌，而且一旦遇到通貨膨脹壓力較大、物價上漲趨勢明顯的情形，便可能推動稅收與物價交替攀升，甚至為政府控制物價水平的努力帶來不確定因素。在某種意義上可以説，稅收已經演化成為商品價格的不可承受之重。這種高比例、大規模的稅收收入集中來源於各類企業，不僅會普遍加重各類企業的稅收負擔，使得中國企業的稅收負擔水平整體偏重，而且注意到不同規模企業之間的競爭能力差異，還會使小微企業承受更重的事實稅收負擔。在某種意義上可以説，稅收已經成為企業負擔的不可承受之重。

　　又如，對間接稅收入以及對企業納稅收入的過度依賴，不僅使絕大部分稅收的歸宿不易把握，在事實上成為由廣大消費者負擔的大眾稅，而且會在相當程度上轉移政府對其他稅類或稅種的注意力，淡化以所得稅和財産稅為代表的直接稅建設，使得諸如調節收入分配、縮小收入差距之類的現代稅收功能的發揮受到阻滯。

　　再如，注意到中外稅制結構之間存在的巨大差異，對間接稅收入以及對企業納稅收入的過度依賴，不僅會推高境內商品相對於境外商品的價格水平，削弱境內商品和企業的國際競爭力，而且會通過出口退稅環節形成對進出口商品價格水平的差別影響。在歐美經濟形勢面臨相當不確定性、貿易保護主義氾濫的今天，這顯然會進一步帶來或加劇國際貿易領域的摩擦。

　　諸如此類的例子還可列出許多。這説明，如同經濟結構處於非調整不可的關口一樣，我國稅制結構以及由此形成的稅收收入結構也到了非調整不可的地步。調整的方向就是：在適當降低宏觀稅負水平的前提下，減少間接稅，增加直接稅；減少來自於企業繳納的稅，增加來自於居民繳納的稅。正是基於這樣的認識，“十二五”規劃綱要提出，“按照優化稅制結構、公平稅收負擔、規範分配關係、完善稅權配置的原則，健全稅制體系，加強稅收法制建設。”

　　在這樣的背景下看待結構性減稅，就會得出一個結論：可以也應當進入結構性減稅視野的，主要是那些由企業繳納、走價格通道轉嫁的間接稅。

　　減稅的主要對象應鎖定增值稅

　　在我國現行稅制結構下，可歸入間接稅或稱流轉稅的稅種主要有三個：增值稅、消費稅和營業稅。其中，增值稅塊頭兒最大，它的收入佔比在2011年是全部稅收收入的37.75%，消費稅和營業稅的收入佔比分別為9.41%和14.29%。對於這幾個稅種，不能眉毛鬍子一把抓，統統砍上一刀，而應有所區別、有所側重。

　　鋻於當前經濟形勢和繼續實施積極財政政策的需要，在財政所能承受的範圍內盡可能地放大結構性減稅的效應，無疑是結構性減稅的重要著眼點。由於增值稅在所有流轉稅中的塊頭最大，而且營業稅改徵增值稅的試點方案已經公佈，營業稅終歸要被增值稅“吃掉”；特別是倘若不同時出臺其他配套措施，“擴圍”後的增值稅收入佔全部稅收收入的份額將升至50%以上，比重明顯偏高，所以，結構性減稅的主要對象顯然應鎖定於增值稅。已經公佈並在上海實施的營業稅改徵增值稅試點方案，已打開了這一通道。隨著這一方案2012年在上海實施並逐步推廣至全國其他地區，從總體上講，它至少可在以下三個方面帶來實實在在的減稅效應：其一，隨著營業稅改徵增值稅，增值稅逐步“擴圍”至營業稅的“地盤”，原適用營業稅的納稅人所承受的重復徵稅現象將得以減少，從而減輕稅負；其二，因增值稅轉型改革所帶來的營業稅稅負相對上升現象將趨於減少，從而減輕原適用營業稅的納稅人的稅負；其三，隨著營業稅改徵增值稅時引入兩檔新的較低稅率，增值稅的整體稅負水平將趨於下降。

　　可以看出，這一次的營業稅改徵增值稅試點不同於以往的稅收改革舉措。增值稅作為中國第一大稅種，它的變化牽一髮而動全身，不僅會為我們提供一個優化稅制結構以及稅收收入結構的重要契機，而且會為我們實施以結構性減稅為重心的積極財政政策提供一個重要抓手。

　　可以預期，在營業稅改徵增值稅進行試點並逐步向全國推廣的基礎上，不僅是增值稅，而且包括其他流轉稅稅種在內，都將迎來一場旨在降低稅負水平並進一步完善流轉稅稅制的重要改革。由此而騰出的空間將為增加直接稅、進而推動旨在優化稅制結構的整體稅收改革鋪平道路。在以減稅為重心的積極財政政策的佈局中，包括著力改善民生、著力優化投資結構、著力擴大消費需求等在內的一系列圍繞增加財政支出的舉措也將同時實施，從而構成一道新的收支兩翼彼此協調、互相策應的2012年積極財政政策的風景線。

　　(作者為中國社會科學院學部委員、財經戰略研究院院長)