超預算收入簡稱“超收”，這本是一個預算誤差造成的收入增加，但在中國卻意義非凡。

　　本報經多方測算，2011年中國的財政超收收入將創新高，保守估計將達到1.4萬億元。而綜合2000年以來的每年超收，近十年來政府的超收收入近5萬億元。“沒有超收，年底別想好好過。”一位地方財政官員説。而南開大學經濟學院財政係馬蔡琛教授經過對十幾年來中國財政預算收入增幅和實際收入增幅相比較發現，實際增幅通常是預算增幅的1.5倍，如2010年年初預算收入增收目標為8%，實際實現21.4%。“中國目前的超收已經不是預算精確度低的問題了，而是機制性超收。”馬蔡琛解釋道，超收收入在某種意義上構成了游離于預算外的一筆財政收入，所以其支出也具有較大程度的自由裁量權，這也是地方政府追求大幅超收的一個原因。

　　十年5萬億

　　從1994年分稅制改革後開始，幾乎年年有超收，只是從2000年開始，財稅政策開始發力，超收的規模呈現了與年俱增的現象。

　　據全國人大財經委測算，2000年到2005年，中國超收收入規模為10006億元。而2006年超收就達到3920億元，到2007年已經上升到7239億。即便在全球經濟低迷的2008和2009年，中國每年仍有2000多億的超收，而這兩年，在馬蔡琛看來是預算和決算比較接近的兩年。

　　此後隨著經濟的復蘇，2010年中國的超收收入刷新紀錄，達到9172億元。2011全國預算收入是89720億，預算增長8%，但前三季度財政收入已完成81663.3億元，四季度財政收入按10%的保守增速計算，全年財政收入將達到103700億元，超收1.4萬億元。從2000年到2011年，全國財政超收收入近5萬億元。

　　而相關部門在解釋超收形成原因時，除歸功於國民經濟實際增長高於預期外，每年都會提到“一次性增收因素”。如2007年的超收，財政部就提到鐵道運輸企業一次性上交出售國有資産收入，以及石油特別收益金全年徵收等因素。

　　雖然每一年確定預算收入時，“留有餘地”是一直貫徹的中心思想。但這只是適當超收、略微超收的理由，不能解釋大幅超收、鉅額超收的現象。

　　據了解，中國已連續三年將財政收入增速預計為8%，但實際增速在近兩年都超過20%。如此大的誤差，被中國社科院財政與貿易經濟研究所所長高培勇解釋為預決算偏離度過高。高培勇稱，在政府預決算之間出現差異是正常的事情，否則，也就沒有必要分別編制預算和決算了。不過，如果預決算之間的差異過大，甚至呈現持續擴大的態勢，超收變得常態化，就不能不對此予以關注了。

　　中國青年政治學院法學教授馬嶺表示，超收或短收都應當有限度，否則預算就沒有了意義。據馬嶺分析，中國的稅收預測誤差（PFE）長期為負，平均絕對誤差達7%，最大絕對誤差達14.6%，遠超過國外普遍認為5%的合理範圍。她認為，連續、大規模出現的財政超收表明，預算政策調整的低效或無效，實質上反映了預算體制的不健全。

　　中國《預算法》對預算中的“短收”（即實際收入比預算收入少，與“超收”相對）有嚴格、明確的規定，但缺乏對預算超收的限制性規定。

　　如《預算法》第45條規定：“預算收入徵收部門，必須依照法律、行政法規的規定，及時、足額徵收應徵的預算收入。不得違反法律、行政法規規定，擅自減徵、免徵或者緩徵應徵的預算收入，不得截留、佔用或者挪用預算收入。”

　　但對“超徵”卻沒有禁止性規定。1999年制定的《全國人大常委會關於加強中央預算審查監督的決定》只規定要“加強對預算超收收入使用的監督”，並沒有規定要限制大幅度的“預算超收收入”，沒有規定對“預算超收”行為本身加以審查。

　　超收有獎勵

　　財政收入預測如此不精確，主動超收之意越來越明顯。很多地方政府甚至提出獎勵超收的辦法。

　　山西省大同市人民政府2009年下發《財政收入超收獎勵辦法的通知》同政辦發【2009】185號規定，國稅局、地稅局完成市政府下達的收入任務，獎勵500萬元，各部門實現財政總收入每超1個百分點，再獎勵20萬元。地稅最多獎勵700萬元，國稅最多獎勵600萬元。財政局完成市政府下達的收入任務，獎勵200萬元。經費從超收額中解決。

　　辦法還將獎勵細化到個人。通知規定，國稅、地稅、財政部門超收3%以上至6%，可獎勵單位主要責任人10000元，超收額達到或超過6%，可獎勵主要責任人25000元。

　　而這樣的獎勵辦法在江蘇、北京等財力強的省市同樣可見。

　　高培勇認為，在當前的中國，超收不再被視為“天上偶然掉下來的餡餅”，而是“年年都要收穫的餡餅”。人們對於“超收”的態度也走了樣：由被動的接受超收的結果，演化為主動的追求超收的目標。“超收應該有個法定界限，在界限內的超收可由行政機關自行處理。”馬嶺表示，但如果出現大幅超收的情況，應向全國人大報告並説明理由，理由是否成立應由人大判斷，如果理由難以成立，可以追究有關部門責任。

　　《預算法》第29條規定：“各級預算收入的編制，應當與國民生産總值的增長率相適應。”但什麼樣的比例是“相適應”？法律並未明確作出規定。

　　而在國際上預算收入的增減幅度通常有限定性規定。如美國一些州規定稅收的增長不能超過該州居民總收入的一定比例；21個州要求支出的增長不能超過通貨膨脹的一定比例；某些州要求支出的增長不能超過居民收入的增長等。

　　地方剛性“超支”

　　有“超收”就有“超支”。2007年之前，年度超收大多在當年花掉，並沒有引起關注。但2007年達7000多億元的超收，其使用引來全國人大和媒體的極大重視。

　　當年11月，財政部第一次派一位副部長就當年超收收入的使用前往全國人大常委會進行報告，這一做法得到了當時全國人大的肯定。但這種“事前溝通”不具有強制性，也不是預算審批，只是彙報。按照《預算法》和《預算法實施條例》，超收收入的安排使用由政府自行決定，只需將執行結果報告全國人大，而不需要事先報批；對超收收入的使用，全國人大可提出要求，但不具有強制性。

　　從2007年開始，中央財政設立了預算穩定調節基金，將年度超收放進這一“池子”裏用於以後年度的支出。但相比超收總額，結轉下年的仍是少數。本報了解到，2007年超收7239億元，放進調節基金的只有1032億元；2010年超收9172億元，放進“池子”裏也只有2257億元。

　　更重要的是，每當財政收入實現數千億超收的時候，財政支出基本也超支了數千億，而這些支出並不在預算安排之內。高培勇表示，“超收”收入的動用和決策基本上在行政系統內完成，而未納入人民代表大會的審批視野。即便實行所謂向全國人大常委會的通報或報告制度，通常的情形也是先支用、後通報，或者邊支用、邊通報。

　　硬幣的另一面則是，地方政府對超收的需求變得越發剛性。

　　青海財政一位官員説，“如果沒有超收，財政的工作很難，這年就過不去了”。他解釋，年初或年度中間，各單位都拿著上面的文件跟財政要錢，但地方財力就那些，配套中央的、保障房的、義務教育的，根本沒有餘額，財政局沒辦法只能説“再等等，看能不能調劑”。所謂“等”就是等年底看有沒有超收，到第四季度基本上能知道大概有多少超收，所以就開始給各單位追加支出。

　　一些西部省市反映，他們年初的預算實際上就是個赤字預算，但礙于《預算法》的要求，只能給人大報送一份收支平衡的預算，當然，為了讓省級人大通過，這份預算進行了技術性的處理。如青海省編制2010年預算時，預算收入103億左右，而支出則需要110億左右。“這些支出是我們根據今年一般支出和各種建設項目為基礎做的。”青海財政官員説，但沒有列在其中的幾個億支出在財政部門看來是肯定會發生的。

　　青海財政官員也強調説，“我們反復計算就是無法平衡，都是必要支出。但到年底我們還是會平的，因為年度執行中，通過加強徵管或一些撥款收入，這些赤字是可以填補上的。”寧夏財政廳也反映，這幾年財政的收入好了，工作更不好做了。以前收入少，要錢的單位也少，現在收入增長快了，各單位都來要錢，財政為了協調這些事兒很費精力。

　　游離監管

　　超收收入在某種意義上構成了游離于預算外的一筆財政收入，所以其支出也具有自由裁量權。

　　而財力強的省市同樣會將超收在當年支出。馬蔡琛解釋道，例如2012年的預算已在2011年10月底已基本確定了規模和項目，2011年的超收結轉以後年度後，並不能在第二年安排使用，而得等到2013年才能支出，“這筆超收收入需要在國庫裏躺上一年，這會導致資金使用效益差等問題”。