國家電價目錄形同虛設 媒體估算去年超收167億

　　本刊實習記者 蒲俊

　　此次調查由本刊記者畢愛芳、符燕艷、王姍姍、張宇哲等共同完成

　　每年4萬億度電有多少被超收電價？誰受損失？如何監管電網巨人？

　　一位在電力行業工作了40多年的老專家，日前在北京城區一家餐館，發現了一個令他吃驚的事：這家餐館的實際電價比國家發改委公佈的北京市商業電價每度高出約2毛錢。

　　根據餐館老闆的電費單，這家餐館一個月消耗了28810度電，支付電費29973.95元，平均每度1.04元。北京市商業用電目錄電價為每度0.794元。

　　這並非特例。

　　財新《新世紀》記者對北京、上海、重慶、廣州、南京、濟南、西安、長沙、銀川、烏海、嘉興、佛山等地工商業電力用戶進行了抽樣調查，調查覆蓋華北、華東、華南、西南、西北，兼顧了不同經濟發展水平的多個地區。結果顯示，工商企業，特別是中小型商業企業，用電的實際價格普遍高於國家發改委及地方發改委公佈的目錄電價。

　　比如，北京多處寫字樓用戶的電價均超過每度0.9元，商鋪和飯店的用電價格多在每度1.1元以上，即使考慮峰谷分時定價因素，仍超出目錄電價0.06元到0.278元不等；

　　上海調查的兩家工廠，今年1月平均電價分別為每度1.017元和0.758元，超出目錄電價0.088元和0.189元；

　　西安調查的四家商戶，用電電價在每度1.3元至1.6元之間，超出當地目錄電價0.33元至0.63元；

　　濟南一家酒店的平均電價為每度1.02元，超出當地目錄電價0.174元；

　　浙江一商場租戶，電價每度1.22元，超出目錄電價0.14元……

　　這些價格都高於國家發改委公佈的目錄電價。有的地方，如陜西，甚至超過當地峰段目錄電價最高值。如果與國家電網公佈的平均銷售電價相比，很多地方更是高出1倍到2倍。據國家電監會年度電力監管報告，2007年國家電網公司平均銷售電價為0.501元/度，2008年為0.519元/度，2009年為0.534元/度。國家發改委2008年公佈的各地銷售電價標準則從0.306元/度到0.689元/度不等。

　　中國對終端銷售電價實行目錄電價制度，根據用戶類型不同，分為居民用電、工商業用電和大工業用電、農業用電四大類，並按電壓等級和地區規定了不同用電價格，各地各類用電價格均由國家發改委核準。根據《電力法》規定，“用戶應當按照國家核準的電價和用電計量裝置的記錄，按時交納電費。”

　　但從財新《新世紀》記者的調查結果看，目前中國普遍存在著工商業電價實際執行價格高於國家發改委核準電價的情況，國家目錄電價形同虛設。

　　這種情況在電力業內已不是秘密。原國家能源局局長張國寶(專欄)曾數次在國家能源局會議上提起，他曾在山東一家炒茶廠詢問到其執行電價為0.9元/度，這讓他感到相當震驚。按規定，這家炒茶廠應執行普通工業電價，而山東核準的一般目錄電價為0.7339元/度。

　　電力是一種需求彈性極低的産品，收取電費又由各地供電局執行。儘管在2002年的電力改革之後，供電局已經被劃入電網公司，但普通消費者仍多視之為政府部門，因而在繳費中即使對電費有疑問，也很少質疑，只能按照收費人員提供的單據一繳了事。在調查中，一位寫字樓租戶告訴財新《新世紀》記者，她的家人都在地方電力局從事技術工作，她相信電價就是按照目錄電價來收的，不可能多收。

　　但是，就是這家租戶，電費單上每度1.07元的電價白紙黑字，卻從未存在於北京市的電價目錄上。

　　電價超收從何而來？

　　高電價成因

　　電價制度原因之外，從用電類型無限細分到具體的抄表收費自由裁定，五花八門的人為因素為電費層層加碼

　　造成上述局面的原因，首先與中國的電價制度有關。

　　中國電價制度分為兩大類——單一制電價和兩部制電價。簡而言之，單一制電價是指用戶只需根據電表計數繳納電費，以用電量乘以電價即得應繳電費；兩部制電價用戶除了要按用電量繳納電費，還要根據用戶的變壓器容量或最大需量繳納一部分基本電費。居民用電、一般工商業用電以及農業生産用電採用的是單一制電價，大工業用戶則採用兩部制電價。因此，大工業用戶的實際用電價格普遍高於目錄電價中的單價，多由兩部制導致。

　　峰谷分時電價，也是導致實際電價上升的一個因素。目前峰谷分時電價正在中國很多地區試點推行。峰谷分時電價是指據電網的負荷變化情況，將每天24小時劃分為高峰、平段、低谷等多個時段，不同時段執行不同的電價水平。國家發改委核準電價多作為平段電價，哪類電價需要執行峰谷分時制度，以及具體的時段劃分等內容則由地方的物價部門和經貿委等確定。

　　理論上，峰谷電價與國家發改委核準的不分時目錄電價之間應有一個計算公式，以保證以峰谷分時定出的電價與不分時目錄電價持平。但從試點地區的情況看，峰谷電價給工商企業帶來的一個實際後果就是平均電價上升，企業需要多繳電費。

　　但是，這兩條遠不足以解釋實際電價高於目錄電價的所有情況，在財新《新世紀》記者的調查中，從用電類型無限細分到具體的抄表收費自由裁定，五花八門的人為因素為電費層層加碼。

　　以北京市工商業用電為例。2009年11月，國家發改委價格司發佈的發改價格〔2009〕2919號文件中曾明確提到，“同意北京市商業、非居民照明、非工業、普通工業用電價格合併為一般工商業電價類別”，由此將北京市用電類型從過去的七類歸併為四類：居民生活用電，一般工商業用電，大工業用電和農業生産用電，並以此為標準公佈了北京市的銷售電價。

　　但是，北京市電力公司網站上公佈的電價卻還包括工商業未同價前的七類。財新《新世紀》記者通過“95558”電力服務熱線向北京市電力公司詢問電價類型時，得到的回答也是“現在北京執行的還是七類電價”，至於用戶的用電究竟屬於哪一類，則要依據“用電性質和用電電表類型”來定。

　　北京市的工商業用電同價為何遲遲無法落實？原因很簡單，國家發改委現在按“四類”核準的“一般工商業用電價格”，比過去按“七類”核準的非居民照明、商業和普通工業的電價都要低，作為售電方，電網企業自然缺乏執行的動力。

　　到了具體收費層面，分類就更加複雜。北京市一餐廳的電費單上，甚至出現了廚房動力櫃和門頭霓虹燈兩項單列電費，對應電價高達每度1.14元，比核準的工商業用電價格每度高出0.34元，超收40%以上！北京一家幼兒園按相關規定應採用居民用電價格(0.4883元/度)繳納電費，但實際繳納電費時還是被單列出了動力電與照明電兩項，以至最後繳費遠高於0.48元/度。

　　所謂動力電和照明電的分類，源於1999年前執行的一套計費標準。根據這一標準，電價按明電、動力電等分為八大類幾百種電價，“內行説不清，外行聽不懂”。動力電和照明電這樣的歷史説法已在發改委電價目錄上消失，但在北京、長沙等地，卻仍然出現在電費單上，有的變成了多收電費的依據。

　　在調查中，上海市一家工廠的平均電價高達1.017元/度，原因則在於超出最大需量部分的容量電價要加倍計費。按照兩部制電價收費的規定，如果是按照最大需量繳納容量電費，一旦實際用電超過最大需量，超出的部分，容量電費加倍計算。這一做法的初衷是為了在供電緊張的情況下限制用戶用電，但一直沿用到電力供應不再緊缺的今天，在一些電力業內人士看來值得商榷。

　　上海同時也是國內最早試行峰谷分時電價的城市，自1993年後逐漸在全國推廣，其目的是鼓勵用電客戶合理安排用電時間，削峰填谷。提高電力資源的利用效率的初衷原本很好，但在實際執行過程中卻産生了很多問題。

　　要實行有效的峰谷分時電價制度，分時電表必不可少，這樣才能分別計算峰谷平三段的用電時間。但對於很多租用商鋪和寫字樓的用戶，只有寫字樓的總表是分時電表，每個租戶的分表還是不分時的，因此只能根據大樓的總用電量和電費為每個用戶估算出一個不分時的電價來。這個電價合理與否，很大程度上依賴物業管理人員的規範程度。而從財新此次調查的情況看，多地物業根據峰谷向業主收取的分時電費單價，普遍存在不合理偏高的現象。

　　在北京西郊一家汽車配件銷售市場租有商鋪的張某告訴財新《新世紀》記者，“我們的電價很貴，1.2元/度，電費單上只有用了多少度電和一共多少錢。”這個數字甚至超過了北京市目錄電價中峰段工商業用電的最高值(1.194元/度)。“我們的物業是國資的，很強勢。”張某無奈表示。

　　峰段、平段、谷段的時間設置更對實際電價水平影響巨大，合理與否也有爭議。比如北京、山東等地在峰段之外，又設出了更高定價的尖峰段，實際等於提高了電價。再比如上海的分時電價不設平段，而每天峰段時間高達16個小時，實際效果也等同於提高電價。

　　分類的龐雜，以及峰谷分時收費與分時電表的脫節，都給予了基層收取電費的工作人員很大的自由裁量權。

　　內蒙古自治區烏海市的一家鐵礦石加工企業，儘管電費單的用電分類一欄寫著“大工業/35kV-110kV以下”，但在電費信息一欄中，電價又被分成了兩類：大工業(配套鐵合金)和大工業，電價分別為0.3579元/度和0.4009元/度。實際上計費表只有一塊，也就是説，正好6萬度的大工業用電是電網收費人員主觀估算出來的。

　　如果説這還是由於沒有分表計量所採用的權宜辦法，能夠分表計量的情況又如何？一家長沙的商貿企業告訴財新《新世紀》記者，要想少交電費，只需“搞掂”抄表員就可以。他們的企業有宿舍區，所以有工商業用電和居民用電之分。因為居民用電價格遠低於工商業用電，有時居民用電少一些，他們也可以跟抄表員商量，多算點居民用電，少算些工商業用電；還有時當月用電量較大，抄表員會主動提出把表撥回去，然後從省下來的電費裏拿走一半。

　　形同虛設的目錄電價

　　工商業用電戶以中小工業製造和服務業為主，卻承受最高的電價，這在正大力推動經濟轉型的中國顯得相當反諷

　　實際電費執行過程中有如此眾多的權宜和自由裁量，與中國過去的複雜的電價分類歷史有關，也與中國近年來提倡節能減排而推出新舉措有關。但由於監管不力，以及新計費方式並沒有相應的配套，實際執行過程中，都變成了電網企業增加利潤的“加價三十六計”。

　　儘管各省銷售電價均由國家發改委核準後公佈，但目錄電價中，各地電價情況仍千差萬別。除了用電類型不盡相同，有些省份直接公佈了峰谷分時電價，有些省市則只公佈了平段電價。

　　到了地方執行層面，除了前述北京市這樣未執行工商業同價的情況，還存在著夏季用電電價和非夏季用電電價等區別。山東省的目錄電價，甚至是分不同縣市核準的。在廣東，雖然國家發改委核準的是全省統一電價，但各市實際執行的電價標準並不相同。廣東省物價局對此的解釋是，在很早之前，電價定價權在地方，導致各地電價存在差異，現在雖然由國家發改委統一核準，但要真正實行，還需要一段時間的過渡。

　　正是因為有這麼多的特例、歷史情況和各地的“具體做法”，發改委又不厭其煩地一一核準，一個更簡明、規範的電價標準遲遲不能建立起來。由此導致的現實就是：除了相對清晰的居民用電，工商業實際用電價格遠高於目錄電價，國家發改委核準的所謂目錄電價形同虛設。財新《新世紀》記者曾就發現的上述電價問題詢問國家電監會價格與財務監管部的官員，答覆是這些操作層面的問題還得由地方物價部門和電網企業決定，“電監會也並不清楚”。

　　電力監管部門尚不清楚，遑論普通用戶？

　　拋開實際操作中出現的問題，各地目錄電價是否公平合理？

　　多年來，國家發改委對電價的調整多是在價格上，鮮少對電價結構進行調整。以兩部制電價為例，用於大工業用戶已經數十年。“最早的初衷是為了鼓勵企業多用電，這樣容量電價平均到每度電裏就會少一些。”中國社會科學院規制與競爭研究中心主任張昕竹告訴財新《新世紀》記者。同時由於當時供電緊張，又設置最大需量以限制過多用電。半個世紀之後的今天，電力供求模式和國民經濟結構已經出現了巨大的變化，但兩部制電價除了電價數額變化，還是在沿用當年的辦法。

　　比較國內外的電價，一個最大的差別是國外通常是工業用電價格低於居民用電價格。但在中國是工商業用電價格最高，居民用電價格較低，大工業用電相對也較低。

　　國外這種電價的制定邏輯很簡單，工業企業和商業企業相對居民是用電大戶，高電壓等級的工業用電與低電壓等級的居民用電相比，輸配成本更低，因此可享受更低的價格。

　　形成國內這種電價局面的邏輯，則要複雜許多：壓低居民用電價格主要是出於社會穩定的考慮；而大工業用電用電量大，輸送成本低，也是供電企業較為重視的用戶，甚至有地方供電部門違反相關規定給工業企業按照優惠電價計費的情況出現。結果就是工商業用戶最終承受了更高的電價。

　　美國駐華使館的博客上“曬”有一張弗吉尼亞州一戶居民2010年12月中旬到2011年1月中旬的電費單。用電860度，電費120.06美元，平均每度電合人民幣0.92元。美國工商業用電價格比這還要低，約為每度電0.5元到0.6元。也就是説，對中國一般的中小工業製造業和服務業企業來説，它們承擔的電價比美國同類型企業要高出2倍左右。

　　工商業用電戶以中小工業製造和服務業為主，卻承受最高的電價，這在正大力推動經濟轉型的中國顯得相當反諷。促進第三産業發展，顯然不能僅僅依靠個別地方“對商業用電暫不執行峰谷分時電價”的做法，而需要對目前的電價結構和形成機制進行徹底的調整。

　　同樣是工商業用戶，實際遭遇亦有不同。在調查中，財新《新世紀》記者發現，如果是規模比較大的用戶，所能接觸到的電費信息相對較為詳細，多繳費的情況雖然也有，但差得不多，個別還可能擁有與電網議價的餘地。但對於小型商鋪等用戶，它們實際支付的平均電價較高，且往往申訴無門。

　　根據國家電監會發佈的《電力監管年度報告(2009)》，2009年全年，全國12398電力監管投訴舉報熱線收到的10381條有效信息中，電價執行和收費方面的問題共805件，佔7.75%。

　　電網“吃差價”模式

　　2010年全社會用電量近4.2萬億度，超收主要發生在第三産業和中小型的第二産業企業

　　電網及其基層人員，為什麼會在實際執行過程中傾向於多收費？一些原本在其他國家行之有效的節能方式如峰谷定價，為何在執行中走樣？在很多電力業內人士看來，關鍵在於目前中國的電網企業仍然在依靠傳統的“吃差價”來獲得盈利。一位國家能源局官員直言，“這是世界上最落後的一種盈利模式，只有中國和朝鮮還在用”。

　　差價指的是需求側銷售電價和上網電價之間的差值。在中國，電網企業的利潤主要就來自於銷售電價比上網電價多出的部分。只要這種盈利模式不被打破，電網企業就會依靠壟斷優勢來盡可能壓低上網電價，同時提高銷售電價。

　　據電力業內人士介紹，在購電環節，電網企業壓低上網電價的方式包括以低價收購超出計劃的發電量，以及通過延長新機調試週期、跨省輸電(將發電量輸送到電價更低的省份)、上網側峰谷分時定價等方式壓低電價等。

　　河南省電監會曾對省內發電企業上報的數據進行過分析：河南省30家火電企業因執行峰平谷電價政策，導致上網電價平均每度電下降了0.005元左右，企業減少收入約4.29億元。主要原因就是由於電力調度由電網説了算，發電企業在時段分配上沒有自主權。

　　2008年3月，國家能源局曾就當時煤價瘋漲問題開調研會。一位來自五大發電集團的企業代表表示，他們並不希望實行煤電聯動，因為電價一漲，煤價會再漲，電價還是跟不上。他表示，“如果國家能夠加強監管，確保電網企業按照國家規定的上網電價進行結算，發電企業就能夠扭虧為盈”。

　　按照這家發電企業算過的賬，電網企業的收購電價普遍比發改委公佈的上網電價每度低了3分到4分錢。

　　全國政協委員、原大唐集團公司總經理翟若愚在今年政協提案中直接呼籲，“要進一步規範電力市場，保證國家已核定的上網電價能執行到位”。

　　水電企業同樣有類似困擾，但跟火電企業一樣，對於處於壟斷地位的電網公司敢怒不敢言。水電的上網電價按照季節分為峰汛枯三大類，每天又分為峰谷平三段，一共有九個電價。電網企業可以控制每台機組的開停機，因此，要想在價格較高的枯期多發電的話，與電網企業的關係尤為重要。四川一位水電企業工作人士告訴財新《新世紀》記者，調度對發電企業利益影響巨大，電網企業不可能讓出這個權力。就是因為算不過電網調度，所以發電企業普遍拿不到標桿電價。

　　在需求側，則出現了在本文開頭列舉的諸多亂象。

　　在中國社科院的張昕竹看來，中國目前電價機制最大的弊病，在於無法形成發電企業之間的自由競爭。發電環節作為競爭性領域，應當通過競爭，由市場供需關係平衡點的邊際成本形成電價。這個邊際成本無需政府管理和監督，如果成本和價格一旦高了，自己發的電就可能賣不出去。如果實現自由競爭，就可以解決煤電輪番漲價最後由消費者埋單的惡性循環。

　　2010年全社會用電量近4.2萬億度，由兩大電網公司國家電網公司和南方電網公司收購和銷售。國網公司約佔80%，其餘20%主要由南網公司銷售。

　　根據中電聯的數據，2010年國內第二産業(工業)和第三産業(服務業)的用電量分別佔全社會用電量的約75%和10%，另外15%是居民用電和農業用電。財新調查發現超收主要發生在第三産業和中小型的第二産業企業。無從得知超收準確範圍，姑且假設一種情形：第二産業用電中有三分之一齣現超收，而服務業中全部超收，則每度電超收一分錢，就意味著超收電費167億元。

　　超收電費去了哪？是直接變成了相關收費人員的個人收入？還是變成了電網的隱形盈利，進而成為電網企業職工的隱形福利？著名經濟學家周其仁(專欄)説過：壟斷企業的成本是不可知的。

　　如何打破電網的吃差價盈利模式？國家能源局新能源司司長王駿在《什麼是“水火同價”》一文中給出了答案：“國務院2003年批准的《電價改革方案》中，基本思路之一便是對電網企業進行單獨定價。如果政府根據相對平均成本和允許利潤，對電網企業進行單獨定價，電網企業就將告別‘吃差價’的盈利方式，而是成為真正‘傳輸電力’的公用事業單位。”

　　八年過去了，中國仍然沒有制定出單獨的輸配電價，它還只是一個從銷售電價和上網電價間擠出來的概念。國家發改委曾在2007年和2008年兩度就輸配電價發文，公佈的卻是2006年和2007年各省份的輸配電價標準，時間上的滯後和可操作性的缺失使得這兩個文件從未得以實施，更遑論國家對電網輸配電成本與收入的監管。

　　有國家發改委內部知情人士告訴財新《新世紀》記者，這兩份文件是當時電力改革壓力催生的産物，自製定之日起就沒有想過要實施，輸配電價定得低是為了反映電網企業的艱苦，為要求漲價鋪平道路。

　　“發改委還欠電網5分錢”

　　對於壟斷企業，找到漲價的理由不難，擴張版圖及提升企業效益亦屬正常。但如何有效監管這類主要提供公共服務的壟斷企業，則是出給監管者的一道難題

　　既然實際工商業電價水平遠比國家發改委的核準電價高，那麼目錄電價的意義在哪？

　　對電網公司，這是要求漲價的依據。每當向國家申請上調上網電價時，國家電網便會用目錄電價算上一筆賬，説明電網為了承擔各種公共服務而舉步維艱，以此要求國家發改委上調銷售電價，以“理順電價矛盾”。

　　國家電網公司一高層在2009年3月的一次報告會上，曾提出要全部解決國家電網公司長期以來積累的電價矛盾，需提高銷售電價0.0523元/度。

　　2008年國家發改委曾上調過一次上網電價，並“為逐步理順電網輸配電價”相應上調了輸配電價，工商業電價和大工業用電價格也隨之上調。維持不變的僅是居民用電、農業和化肥生産用電。由於居民用電、農業和化肥生産用電佔全社會用電量只有15%，可以説此次上網電價上調對電網企業的盈利影響不會太大。但到了2009年初，國家電網華北電網有限公司董事長馬宗林就對媒體表示，若銷售電價不及時調整，預計2009年國家電網公司虧損將超過500億元。這個虧損數字背後的計算基礎也還是國家發改委公佈的目錄電價。

　　2009年11月，國家發改委再次上調包括居民用電在內的銷售電價，電網企業要求漲價的此次“攻關”可算成功。國家發改委一位官員向記者直言，“電價方案實際上就是國家電網在做。”

　　電網企業要求漲價的理由中，除了“市場煤”與“計劃電”的矛盾和前述的輸配電價，經常提到的理由還有“交叉補貼”、電網建設費用甚至是“一戶一表”改造費用。仔細審視，這些理由幾乎都難以成立。

　　交叉補貼是指電力企業利用在盈利領域(工、商業及發達地區)的收益彌補在非盈利領域(居民、農業及貧困落後地區)的虧損。在中國，非盈利領域主要指居民用電和農業排灌用電。

　　如果以國家發改委公佈的各省份的脫硫標桿上網電價與輸配電價之和作為標準——約為0.5元，除了北京、上海、東北和華東電網的居民電價低於這個標準，大部分省份的居民用電價格已高於這一標準，也就是説，理論上足夠覆蓋成本，不需要交叉補貼。

　　根據中電聯數據，2010年農業用電在全國用電量中佔比不足2.5%，農業排灌用電量更小，居民用電僅佔12.2%；其餘85%均為大工業和工商業用電。

　　一方面是居民用電和農業排灌用電對電網企業盈利的影響相當有限，另一方面是佔比例大得多的大工業和一般工商業用電價格都較此標準高，如果再算上電網實際通過種種方式拿到的高於目錄電價的收益，則電網的隱性盈利本應十分可觀。

　　電網要求監管部門提高銷售電價的理由還包括：電網建設投資巨大，負債率高和“還本付息”壓力大。與此同時，電網近年來一直在大規模投資。2011年，國家電網計劃投資達到2925億元。

　　除了大規模地繼續發展特高壓，國家電網公司還四處出擊，先後以權益出資15.8億美元(約合110億元人民幣)和17億美元(約合118億元人民幣)收購了菲律賓電網和巴西的七家電力公司，又從地方國資委無償受讓了電氣設備公司平高集團的股權，並控股許繼集團。

　　當前中國電網仍是以國家電網公司和南方電網公司為中心的垂直壟斷體系。壟斷企業找到漲價理由不難，擴張版圖及提升企業效益亦屬正常。但如何有效監管這類提供公共服務的壟斷企業，則是出給監管者的一道難題。

　　在英、美等國家，採取的是放開兩頭，只管中間，對電網單獨定價的辦法。所謂放開兩頭，就是不管上網電價和銷售電價，將這兩個價格交給市場決定，而管住輸配電價。通過核算電網的運營成本，由監管部門定出一個合理的輸配電價標準。

　　在中國，卻恰恰相反，管住兩頭，而忽視了對電網的監管。由於電網體系過於龐雜，主輔不分，至今難以核算成本。

　　張昕竹告訴財新《新世紀》記者，輸配損耗就像“萬金油”——需要表現電網建設成就時就網損不斷降低，需要作為漲價理由時就是配電網絡建設停滯不前，缺乏資金，甚至把偷電和部分電力企業職工不需繳納電費的隱性福利都算作網損。現在國內除了沒有進行改造的農網，線路網損率都已經很低。

　　發改價格〔2009〕2919號文件在解釋銷售電價上漲時提到：“各省(區、市)銷售電價每千瓦時提高0.2分錢，暫用於解決電網企業‘一戶一表’改造投資還本付息等問題”。也就是説用電戶在電價中已經支付了相應的電表改造費用，但不少用戶投訴稱仍為此支付了數百元的電表改造費。