吳紅纓

　　在酷熱的鄉間小道上趟了半個多鐘頭，周長富一指小坡上的一處土墻房：“那就是我家。”

　　這是一處一百多平米的老宅，房樑加上墻院，足足塌落了一半。

　　31歲的周長富是重慶市江津區李市鎮孔目村的村民，他16歲就去了廣東打工，近年又在家鄉的鎮上買了新房。而鄉下的這處老宅空居多年久未打理，現在已沒法再住人了。

　　全村8000多口人，有三分之二長年在外打工。村裏現在留下的，除了老人、小孩之外，還有撂荒的宅院和田地。

　　兩年半以前，重慶在全市範圍內啟動地票交易試驗，推動這些荒置的土地通過復墾而變為新增城市建設用地。重慶也因此成為全國首個，也是目前為止唯一一座被允許在全市範圍內推行這場“新土改”試驗的城市。

　　孔目村正是重慶市地票交易的示範點之一。而在這場土地試驗進入第三個年頭之時，周長富聽到消息，今年重慶將擴大地票交易規模、完善利益分配機制。而民間一直企盼的開放農戶個體直接參與地票交易的方式，也將有望進入實施操作。

　　他的舊宅子，看來有了直接“變現”的希望。

　　1.地票受益權之爭

　　2008年12月，以地票交易為主體的重慶農村土地交易所掛牌，截至目前，土交所組織成交了194宗地票，價值103.3億元。成交均價由8.02萬每畝，提高到16.7萬/畝。

　　根據重慶地票制度的設計，經驗收後的復墾交易指標，作為地票進入設于主城區的重慶農村土地交易所交易。地票的價款，大部分返還指標産出地農村，按2009地票均價每畝9萬計，獲得近400萬左右的資金。

　　在地票的收益分配鏈條上，從復墾到最後通過招拍挂落地，有農民，有集體經濟組織，有市、區縣、鄉鎮政府，還有政府土地復墾機構等等。而如何在分配中保障相對弱勢的農民的利益，這是最受關注的問題，也是對地票制度爭議最大的地方。

　　正因為地票制度以反哺“三農”為出發點，所以如何保障農民的利益成為各界關注的核心。

　　地票成立之初，重慶農村土地交易所確立的基本原則，是將收益全部返還農村。其確立的原則是，地票的成交價，一部分支付復墾成本，一部分對建設用地上的房屋比照徵地的標準給予補償，還有一部分是支付宅基地復墾農民購房補貼。如有結余，再由區縣政府建立耕地保護基金。

　　區縣政府被允許在此框架下制定具體的實施辦法。如江津區國土局2010年6月21日制定的分配文件明確，將地票交易獲取的純收益80%用於復墾的農民，其餘20%用於全區耕地保護和統籌農民社會養老保險。

　　這是重慶各區縣中給予農民比例較高的分配辦法。但有觀察者認為，農民獲得的補償總體還是過低。

　　國土資源部規劃司司長董祚繼在對重慶市地票交易改革進行調研之後，在其撰寫的報告中説，“目前地票收益用於被拆遷農戶的比例偏低，農民直接拿到的大約只相當於當前徵地補償的水平。”

　　他以10萬元每畝的地票為例：已分配地票收益的40％（4萬元）直接用於

　　被拆遷農戶的房屋補償和購房補助，30％用於集體經濟組織補償和復墾，30％作為提取的耕地保護基金和土地整治資金留存在區縣政府管理使用。

　　董祚繼認為，耕地保護基金和土地整治資金主要應通過政府財政渠道解決，而不宜通過地票收益進行籌集；地票增值的主要部分也應返還農民。

　　2010年9月26日，重慶市國土局出臺《關於規範地票價款使用促進農村集團建設用地復墾的指導意見》（渝國土房管384號文），對地票的分成作了較為清晰的界定。

　　此384號文將地票分為基準價款和增值價款。基準價格的設定，充分考慮了農村建設用地復墾成本、房屋和地上構（附）著物補償、土地使用權補償、農戶購房補助、農村建設用地用途轉化補償等因素；增值收益，則是指交易完成扣除成本後的利潤。

　　這個分配辦法規定，基準價格扣除成本後，由農戶與農村集體經濟組織按85：15比例進行收益分配，其中農戶所得每畝不低於9.6萬元、集體經濟組織每畝所得1.7萬元。

　　地票成交後，價款高於基準價格部分的價款，仍按85：15的比例再次分配給農民和集體經濟組織。

　　“基層價是個保護價，保護價會隨著價格走勢調高。”重慶市農村土地交易所執行總裁黃茂軍説。

　　這個辦法在市內各個區縣引起了很大的反響，政府各界對此態度不一。某區國土局官員説，384號文意味著地票的收益幾乎都給了農民，而對復墾費用也作了界定為1.2萬每畝左右，復墾工作幾乎沒有利潤，這會影響到很多供地的積極性。

　　江津區國土局官員周思恒表示，在市局384號文件下發後，區國土部門對分配辦法進行調整討論了幾個月，還未定稿，“要考慮的細節太多”。

　　不過他表示，農民利益確實應該是首要考慮的。

　　2.農戶有望直接上市交易土地

　　據重慶市國土局向本報記者透露，目前，地票制度的一個新改革正在醞釀中，將允許個體農戶零星復墾自己的宅基地，然後到農村土地交易所進行交易。

　　記者了解到，重慶在第二次全國土地大調查後，將對農民及集體的土地進行確權頒證。

　　“農民怎麼賣、什麼價位賣、賣多少，下一步可以由他們自己選擇。”一位市國土局官員稱。

　　重慶“新土改”醞釀大動作：讓農民自主買賣地票

　　重慶市農村土地交易所的官員表示，目前在制度安排上，都已經考慮到了今後推出個體交易的情況。

　　在權屬清晰的情況下，農民如果要賣地票，可以在農村土地交易所開一個保證金賬戶，就像股票一樣，將手中的地票賣掉，就有資金到賬。

　　目前，農民復墾補償的價格，基本上由地方政府單方面規定，而農民在此過程中基本缺乏談判權。而制度研究者已公認，維護土地交易中農民權益的最好方式，是賦予其零星復墾、直接參與地票交易的權利。

　　儘管在農村土地交易所的交易規則中，農民個體早是被允許參與指標的交易的，但過去均認為，這只能在理論上可行。因為地票交易是以“宗”為單位，每宗在100畝以上，這種門檻很難為單個農戶所接受。

　　此外，每一宗地的來源也非常複雜，有的可能是荒地復墾而成，也可能是宅基地，涉及農民拆遷安置，成本不等，也難以與單個農戶的地塊相對應。

　　因此，目前的地票交易主體多為區縣政府下的土地整理中心。在《重慶市農村土地交易所管理辦法》中，它是唯一土地復墾方，事實上壟斷了地票的供給。

　　“這種制度設計使土地整理中心對農戶和農村經濟組織的補償佔有強勢地位，而農民可獨立交易後，有望改變這一局面。”當地一位學者表示。

　　不過，一家基層政府土地整理中心的負責人擔心，復墾涉及很多規劃、技術、測量方面的程序和手續，放開之後個體農戶能否操作得了？