郭凱

　　在全國許多地方融資平臺企業仍在清理整頓期間，最近的有關政策顯示，那些管理記錄良好的地方融資平臺企業，將可以率先在企業債市場進行服務於保障房建設的發債融資，而少數在公共財政透明度和監督程度走在前列的地方政府，則有可能通過改良後的地方融資平臺企業，以平臺企業為載體，進入公開債務市場，進行地方債融資。

　　在存量債務規模仍然不小的情況下，相關政策有必要在相當長一段時間內，禁止融資平臺企業向債券融資平臺過渡期間，發行沒有限定用於指定項目和限定具體還款來源的公司債或者地方債。也就是説，即便是管理規範的平臺企業，發債也應該局限在嚴格的項目債，專款、專戶、專帳使用，而不應允許以某些項目為名，連帶多募集資金用於其它用途。這尤其對於維護下半年和明、後年的保障房建設資金的安全到位，十分重要。

　　保障房項目債的可償還性和安全性的根源，在於募集資金確實足額投入了保障房建設，其所産生的保障房資産産權，將是未來出現運營資金不足償債時，可以通過出售部分産權、確保償債能力的安全屏障。所以保障房項目債的低風險優勢，是其他公共建設項目難以比擬的。從長期看，為大多數低收入和中等收入人口提供公租房、保障居住權，在實行土地公有制的國家中，是相對成本最低、為社會提供最大化穩定機制的可行道路。

　　為了防止其他各種名目的投資泡沫和轉移挪用來破壞公租房這一維穩機制，有必要考慮在市場投資人之外，指定同級人大或者上級審計機構等作為監督人。由於當前債務市場的機構投資者許多是各大國有銀行等金融機構和大型企業，銀行貸款體系在地方平臺融資風險審查中的失敗，同樣可以複製到公開債務市場。成熟可信的債務市場的成型需要發展過程，在早期，必要的公共監管和特殊管制，對於轉型期間各種社會矛盾和經濟風險交織的國家，是必不可少的。

　　現在最需要審慎思考的，是地方債務融資的風險監督制度問題。對於地方政府，僅僅靠項目債來約束是完全不夠的。由中央政府代理髮行地方債務的風險保障，不在於中央政府財政收入的連帶擔保，而在於由於這種連帶擔保，中央政府所必須履行的監管和風險控制責任。一旦中央政府代發債務的聯帶擔保和監管責任缺失後，《預算法》和相關法律都沒有賦予其他任何機構，比如各地人大和納稅人，對地方政府預算和開支的完整監督權、決定權和風險控制權。

　　政府債務風險不是由財政收入水平一個因素決定的，包括在上海、廣東、浙江這樣的富庶地區。今後，各級政府和各級人大完全有資格也有可能，對那些因為挪用和冒失等原因而導致的債務虧空，拒絕向所謂的市場投資人償債。而且這絲毫不會影響經過財政民主監督改革的繼任地方領導人繼續舉債的能力。所以，能否先指定地方人大、賦予其完整財政監督權力的監督人制度，將決定地方債的最終興衰，甚至十二五、十三五的公共建設成敗。