[今日觀察]食品安全：消除監管灰色地帶

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    解説：毒豆芽、染色饅頭，難住眾多監管者，工商管流通，質檢管生産，農業管源頭，齊抓共管，13個部門為何管不好一張餐桌？《今日觀察》正在評論。

   

    主持人（陳偉鴻）：這裡是正在播出的《今日觀察》，歡迎各位的收看。在最近一系列的食品安全事件發生之後，大家都關心，究竟是誰在把守食品安全的大門？能不能保證我們吃上安全放心的食品？我們不妨先來看這樣的一張圖，在這張圖上呢，展示的是豬肉從生産、加工一直到最後進入到我們的菜籃子，所有的監管環節和流程，在這當中呢一共涉及到了工商、質監、農業、商務等十三個部門。按理來説，這麼多部門、這麼多環節的層層的把守，應該不會讓有問題的食品，被端到我們大家的餐桌上，但是為什麼我們還是看到了，食品安全事件的不斷在發生呢？對於這樣的這些問題食品，監管部門又是怎樣解釋的呢？今天我們將就此來展開評論。

    現場的兩位評論員是霍德明和楊宏山。好了，我們在節目一開始，先來看一看相關的新聞背景。

 

    解説：食品安全問題應該誰來管，這個看似簡單的問題，卻在現實操作中屢屢遭受尷尬。日前，有記者發現在新疆烏魯木齊有毒的豆芽依然在市場銷售。

    逢煥明（新疆農業大學科學與藥學學院實驗室主任）：尿素比一般蔬菜高出兩到三倍，亞硝酸鹽是超出了一倍多，它不光有毒還會致癌。

    解説：那麼具體由誰來抽檢？誰來監管問題豆芽呢？

    當地工商部門工作人員：抽檢有問題管呀，但是我們沒有抽檢的設備，也沒有能力，如果他沒有辦法抽檢，那就更沒辦法了。

    記者：那麼具體由誰來抽檢，誰來監管問題豆芽呢，自治區質檢部門答覆是他們只管生産企業，而豆芽不屬於他們的職權範圍，最後記者來到自治區農業廳。

    吳紅展（新疆維吾爾自治區農業廳副廳長）：按照《中華人民共和國農産品質量安全法》的規定，我們認為這個豆芽，應該是加工環節來管理，應該是由質監部門去管理比較合理。

    解説：各個部門都有自己的説法，毒豆芽該由誰抽查監管，類似的尷尬日前同樣出現在瀋陽，據《法制日報》4月20日報道，瀋陽三天查獲40噸毒豆芽後，當地打假辦會同公安、工商、質監、農委等部門，召開專題會議，在會上工商、質監、農委等部門均稱不歸我管。

    日前針對我臺報道上海染色饅頭事件，當地相關主管部門公開做出回應，但是他們的回答似乎並沒有化解消費者關於食品安全是否存在監管漏洞這樣的疑問。

    李楨（本台記者）：我們去到那個現場看過，整個饅頭的生産，可以説是問題重重，如果説抽樣是按照正常程序做的，那為什麼又沒有檢查出問題來呢？

    鄭光輝（上海市質量技術監督局副局長）：根據現在的審訊結果，他們是從去年的9月份開始生産（問題饅頭），我們現在已經有的記錄，剛好是到去年8月份為止，另外他去現場抽樣的時候，是有什麼品種就抽什麼品種，所以有可能它本身生産玉米饅頭時間很短。

    彭文皓（上海市工商行政管理局副局長）：我們現在是根據國家標準，對食品進行抽檢的，我們接下來也將進一步關注風險評估的結果信息。

    謝敏強（上海市食品安全聯席會議辦公室負責人）：我要補充一個觀點，安全的食品是種出來的，養出來的，生産出來的，而不能單一依靠檢測出來，要根本杜絕這個問題，實際上我們關鍵的還是要從源頭控制。

    解説：源頭控制該由誰來把關？生産過程的監管又該誰負責？從毒豆芽到染色饅頭，食品安全是管不住，還是存在監管漏洞？

   

    主持人：又一次我們看到了問題食品，從染色饅頭再到毒豆芽，雖然出現問題的這些食品各不相同，發生這個問題食品的地點也各不相同，但是每每當我們聽到監管部門的回應的時候，卻常常可以聽到幾乎相似的一些回答，比如説在我負責監管的這個區域是沒有出現問題的，我這個環節是安全的，仔細分析起來呢，這樣一種説法到底是不是有道理？我們要來聽聽兩位評論員你們的分析和看法。

    霍德明：我想就講前一陣子在瀋陽發生毒豆芽的事情，首先它這個工商部門講説，我們是管流通方面的，所以有關這個産品質量的問題不歸我們管。

    主持人：這個別來找我。

    霍德明：那當然嘛。下面這個質檢部門就講了，毒豆芽這個事情呀，它不是屬於加工我們這個管的範圍，那直接就回到農業部門了，農業部門説這毒豆芽這裡面牽扯到一些加工，所以也跟我們沒有什麼關係，你説在專家們互相論證的過程中間呀，讓我想起來我下次在餐館裏面，如果點一道小蔥拌豆腐，小蔥出了問題的話可能是農委會，農業部門那裏要管，豆腐如果出了問題那大概不算是初級農産品了，豆腐是經過加工的嘛，那可能是要經過質檢部門再來管。

    主持人：是。

    霍德明：但是問題是如果是豆腐跟這個小蔥都沒問題，外面加那個鹽出了問題的話，那到底是哪個部門來管，所以食品安全這一塊很顯然它有太多錯綜複雜的關係，但哪一部分算加工，哪一部分算流通，哪一部分算質量問題呢，哪一部分算安全問題，這個東西在各個部門之間他們有他們自己的立場，所以對他們個人來講，個別部門來講他認為他做得很好了，可是對於我們消費者來講我們可不管這些事情的。

    主持人：是，而且要讓我們消費者自己去追本溯源，説到底什麼環節出問題這也是不公平的。

    霍德明：那是不可能的事，哪一個消費者不要説是怎麼樣追本溯源了，今天我叫個小蔥拌豆腐，如果不合我的理想的話，我連個投訴電話呀我都不知道。

    主持人：對，這個宏山你肯定對於剛才有關部門的這些説法也非常的熟悉，每次當問題食品出現的時候，都能夠聽到類似這樣一些説辭對吧？

    楊宏山：是，所以當一旦出現這些食品安全事件，很多部門第一個反應就是説，這個部門我不承擔責任。另一個部門的説法説我這個部門不該我管，問題在於我們老百姓的餐桌出了問題，我們平常一句俗話説的好，“民以食為天，食以安為先”。那麼食品安全關係到千家萬戶，今天我們看到瀋陽的毒豆芽這樣一個事件出來以後，相關的責任人已經被公安機關查扣，那麼在追究落實相關監管部門責任的時候，這些監管部門互相在扯皮，那麼我們今天想到一個問題，今天事情已經出來了大家都在扯皮，如果説我作為一個市民，當我發現了有問題，並且我懷疑這個問題很嚴重，那麼我該向誰投訴。

    主持人：我找誰，我可能都不太清楚。

    楊宏山：我找誰呢，首先剛剛霍老師講的熱線電話我沒有，第二方面即使我們知道熱線電話，我們打到這家去了，比如説質檢部門，質檢部門説這件事不歸我管，然後我再打到農業部門，農業部門説這屬於初級農産品的加工品，根據相關的法律也不歸我管，那麼我們要問的是，根據現有的法律，誰規定這個毒豆芽是初級農産品還是初級農産品的加工品呢，因為我們今天看到質量技術監督部門和農業部門他們在這個地方産生爭議，問題在於這個地方，我們相關法律不可能在這方面有非常嚴格的界定，這就要求我們相關的監管部門要主動承擔責任，要把管理我們的位置向前移，從我們過去事後的追究，變成預防性的管理，今天我們看到大量的食品安全事件都是媒體曝光以後相關部門再跟進，在跟進的時候互相還在扯皮，我們到哪一天，我們這些案件，通過我們相關的主管部門主動抽查，主動發現問題並且主動向社會發佈相關的信息，到那一天我們可以講我們食品安全的監管體系就更上了一層樓。

    主持人：其實您提到了核心的一個關健詞就是“監管”，那麼到底是在食品安全監管這件事情上，有哪些部門他們在哪些領域，到底做了什麼樣的一些監管？他們該承擔什麼樣的責任？該負什麼樣職責？我們接下來一塊在這個小片當中來看一看。

 

    解説：食品安全到底該由誰來管？每當食品安全事件曝光後，人們往往會有這樣的困惑。

    近日《人民日報》在13部門涉及食品安全管理，各個環節誰在管的文章中，以圖解的方式將我國食品安全現行管理體系做出了展示，文章以豬肉生産消費為例，整個生産環節的監管涉及五個部門，生豬的養殖由農業部門監管，主要負責質量安全檢測和監督抽查、有機食品認證，而進入屠宰環節則由商務部門負責定點屠宰的準入和監管，此後生豬在進入加工和流通環節中則分別由質監部門和工商部門進行監管，而生肉進入市場和餐飲行業中，則由工商部門、農業部門、食品藥品監管部門負責監管。食品安全的管理是一個相當負責的系統，不同食品品種不同環節都有不同的部門在管理，甚至不同地方監管體系都有所差別，監管過程中還存在著一些職能交叉模糊與空白地帶，2010年2月6日設立的國務院食品安全委員會是國務院食品安全的高層次議事協調機構，據國務院食品安全辦公室主任張勇介紹，食品安全辦的主要職責是對食品安全工作進行綜合協調和監督指導，基本定位是在分段監管的基礎上，將分段監管容易出現的監管空白、職責交叉等作為協調重點，堵塞監管漏洞，促進各環節監管措施的銜接，同時食品安全辦不能取代監管部門的職能。

    目前，從國務院食品安全委員會對外正式公佈的13個組成部門來看，我國負責食品安全的部門包括國家發改委、科技部、工業和信息化部、公安部、財政部、環保部、農業部、商務部、衛生部、國家工商總局、國家質檢總局、國家糧食局和國家食品藥品監管局。

   

    主持人：大家看了剛才的這個小片，我想一開始應該是會很放心的，因為你看到有這麼多的部門齊抓共管，大家都各有所長，他們組合在一起，應該是一個比較完善和合理的一個監管的鏈條，但事實上每當問題食品出現的時候，消費者看到的往往是各部門之間的相互推諉，為什麼會有這樣的責任不清的一些表現？

    楊宏山：在這裡頭我認為主要有兩個原因，首先第一個方面的原因，是由於我們今天是這樣多頭執法，往往在這個時候不可能每個環節與環節之間關係會界定那麼清楚，總之會出現一些灰色的地方。

    主持人：不能做到無縫連接。

    楊宏山：不可能做到，任何法規都不可能將所有的事情做到完整無缺這樣的一種狀況，尤其在督促環節的這種狀態下，所以在這種情況下出現了灰色的地帶，兩個部門互相就在扯皮。第二個方面從現實執行過程當中，還有一個比較嚴重的問題也就是在執法的過程中，一些部門訴求部門利益的情況，我們今天看到多頭這樣一種監管，13個部門都介入，從這種體制的源頭來講，實際上它與各個部門各守自己的這一攤有關係，守著自己的一攤實際上有權力，權力跟利益相聯絡起來，為了使我這個利益不缺失，那這一塊權力，我必須抓在手中，我們知道前些年，我們交通行政管理過程中有個詞叫釣魚執法，實際上在實際的監管過程中，也有類似的這種現象存在，也就是説相關的部門在監管查處相關企業的時候，考慮到自身的利益，那查處的時候不是一下子面對這種很嚴重的事件，一下子給它打死，一下子把這個事情遏制住，只採取適當的罰款，而且罰款不是很嚴重，因為一旦嚴重罰款以後這個利益鏈條就斷掉，所以説不斷地養著這個魚，不斷的這個企業的存在，企業總是會産生違法違規的行為，然後不斷地就能收取罰款，而正是因為企業知道，相關的行政主管部門，行政監管部門追求了這樣一個部門利益，當交了罰款以後，在做著這種不法的事情，反而內心世界中更加地明目張膽。

    主持人：其實我們的消費者也特別想要知道，到底誰該來做食品安全監管？我們和數字一百調查公司，聯合做了一個調查，我們來看看大家的一些發現。在我們調查結果當中，我們看到有59.1%的網民，選擇的是國家質檢總局，應該來管這個食品安全的事兒，還有51.5%的人選擇了國家食品藥品監管局，另外包括了衛生部、國家工商總局、公安部等等，這些都是選項很高的一些監管機構，問問這個霍教授您的看法，這麼多人在監管最後卻往往管不好，變成了責任很難分明的一件事兒？

    霍德明：我説我們監管部門現在食品安全這裡13個部門，我調查了一下商務部門它是主管流通行業，比如説你剛才説的執照，在商務部門管的，但是工商部門呢，是監管流通這個事情的，到底是主管流通行業或者是監管流通這個事情呢，這兩個中間這個區分就很難劃分了，還有另外一個譬如説講質檢部門它是管生産加工的這些産品的，但是對農業部門是管初級産品，所以這個初級跟加工到底區別在哪呢？一個豆腐它應該算是初級呢，還是加工呢？一個豆芽腌過了以後它就算加工了，不腌過那就算初級嗎？所以像這些問題都是我們原來對法律上有一些灰色的地帶，其實罰款本身是很公平的一件事情，如果執行的好的話，但是問題是如果罰款以外的事情，你就不管的話，比如像我們講染色饅頭的事情，染色饅頭很多饅頭過期了，它已經退出流通環節它回收了，當你退出流通環節的時候這個東西到底歸誰管。所以在這個裏面，如果説監管部門只是注重説你不合我的規定，我就罰你的款，換句話説其他的東西我就一概不管了，“個人自掃門前雪，哪管他人瓦上霜”，再加上法律上定義還有灰色地帶的話，就很難是，十三龍治水呀，什麼水也治不了。

    主持人：對，其實正是這樣的一個現狀，也讓我們百姓常常無奈地自嘲説，我們身體可能已經成為了實驗品了，現在也許已經百毒不侵了，所以提到這個食品安全，包括食品安全的監管問題呢，網上的反映非常地熱烈，馬上來看看網友的觀點。

    首先我們看到這位網友他叫“張海”，他提到説“生産者職業道德的缺失，監管者眾多卻責權不明，於是一個又一個問題出現了，我覺得首先要加大對食品制假和售假者的懲罰力度，指定具體某一個部門來負責，其它部門予以必要的協助，還食品一個安全，還民眾一個安心。”

    “老兒童”這位網友的觀點説，“多頭監管下的産業基本上是沒有監管的，目前發現了問題多數部門都是在推諉，或者把責任發泄到企業，梳理中國産業的監管機構，是當下政府改革的一個重要環節，不然類似食品安全的問題會在中國多個産業當中發生。”

    再來看一位網友，他署名叫“失地農民”，他提到“食品安全事件多個部門都有責任監管，這些部門往往往往是多一事不如少一事兒來回地踢皮球，等事態曝光之後慌了手腳，我個人認為食品安全管理方面，監管部門要用責任到人的策略，對企業應該加大處罰力度，加大違法成本。”

    再來看一位“永州-海馬”這位網友的觀點，“古話説得好，三個和尚沒水吃，這麼多的部門管理，怎麼能管理到位呢，人不在多而在精，管理部門也是一樣，食品安全管理部門應該做到管理責任制，讓管理部門不只是知道怎麼罰錢，更應該讓他們知道責任的後果。”

    其實我們真的希望我們網友的這些觀點，未來都能夠在現實生活當中一一地落實下去，那麼食品安全的監管到底應該由哪些部門來監管？他們應該盡到什麼樣的職責？稍候的節目繼續我們的評論。

   

    解説：你管我管他也管，誰都可以管，責任誰來擔？食品安全問題頻發，誰來承擔監管缺位的責任？《今日觀察》正在評論。

   

    主持人：歡迎回到現場繼續收看今天的《今日觀察》，節目當中跟各位關注的是問題食品，我們的食品安全監管到底應該由誰來負責，事實上在現實生活當中，我們看到某一個食品出問題了，似乎該負責的部門很多，但實際到最後能夠承擔責任的或者具體監管的卻很難找得到，其實這些問題食品的出現，或者監管的缺失恰恰就出現在到底這個問題是你管我管還是他管這樣的漏洞之上，我們來看看記者的調查。

   

    解説：瘦肉精火腿腸、染色饅頭、牛肉膏，問題食品近來頻頻曝光，就在4月底，全國不少地方又陸續暴出了一些食品安全事件。

    4月15日湖北省宜昌市工商執法人員，在一座大型蔬菜批發市場內，查獲兩個使用硫黃熏制毒生薑的窩點，現場查獲毒生薑近一噸，經常食用硫黃熏制食品會慢性中毒。

    4月10日，重慶市巴南區工商分局接到群眾舉報，查處了一輛血旺運輸車，車上有1250公斤血旺，經檢測血旺中含有國家明令禁止添加的福爾馬林。

    解説：食品安全觸動民眾神經，加大對食品安全犯罪的刑罰力度刻不容緩，5月1號起實施的《刑法修正案》（八）明確規定，對人體健康嚴重危害或者有其他嚴重情節的處五年以上十年以下有期徒刑並處罰金，致人死亡或者有其它特別嚴重情節的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑。

    另外《刑法修正案》（八）還增加了食品安全監管濫用職權罪和食品安全監管玩忽職守罪兩個罪名，為查辦危害食品安全瀆職罪提供了有力武器。

    今年3月底，最高人民檢查院下發了，關於依法嚴懲危害食品安全犯罪和相關職務犯罪活動的通知，要求從司法層面加大對國家公職人員在食品安全失職瀆職犯罪的查處，明確對食品安全的監管者和執法者要有司法問責。

   

    主持人：看完了剛才的這個小片，我想我們來談一談問責制，其實我們知道如果你生産了不安全的食品，那實際上你是一個違法的一個行為，你應該要負擔起刑事責任，那麼我們現在想要問的是如果你放任了這些不安全的食品出去，你沒有監管住這些不安全的食品，那是不是也該負責，該負什麼樣的責任？

    霍德明：最高人民檢查院3月底，剛剛下發了重點查辦縱容非法生産等食品安全瀆職罪的通知，而在最新實施的《刑法修正案》裏邊特別注意到《刑法》啊，也增加了食品安全監管濫用職權罪以及食品安全監管玩忽職守兩個罪，換句話説過度地執法，過度的作為以及不作為，都在《刑法》裏面對監管單位這是有一個實際的法律的明白規定。當然對於食品安全，我們不能完全求助於法律，法律是道德的最後一個底線，所以在我們這個胡主席在4月29號他也提到了説，我們希望食品大家能夠吃的安心呀，這個話是語重心長呀，當然了溫總理他也提過企業家要有道德的血液，而且在去年我們這個國務院成立了食品安全委員會，李克強副總理，他現在是主任了，他也特別提到了企業有這個社會責任，當然我這裡講企業跟監管單位都有社會責任，來把食品安全這道關好好把守。

    主持人：是，這個自古以來就是民以食為天，現在的食品安全再次成為了全社會關注的頭等大事，宏山你覺得在未來我們是如何能夠明確監管的責任，雖然我們現在有了這個法律的一個保障？

    楊宏山：在這個過程中，實際上有個概念，叫無縫化的監管如何能實現，我們今天看到監管出現了問題，就在於我們包括今天的制度的設計和相關的法律法規之間，還存在很多灰色的地帶，那麼這些灰色的地帶，完全依靠法律來解決，也是不大可能的，因為法律不可能規定的那麼細，在這點上我們倒不妨看看美國在這方面的經驗，美國在食品的安全領域中主責的單位，實際上叫美國食品與藥品監督管理局，就跟我們這個名稱基本上差不多，同時它也規定初級農産品的監管由美國農業部行使，那麼農業部行使，初級農産品的監管和其它的大眾食品這種監管之間確實也存在著這樣的灰色的地帶，那麼對於這個灰色地帶它怎麼處理的呢？在這個領域完全依靠立法解決，我剛才講它很困難，那麼他們的辦法就是由農業部和FDI就是食品和藥品監督管理局之間簽訂部門間的備忘錄，然後明確類似這樣事件的主責單位由誰來承擔責任，也就是説只有第一，不會再出現第二件這樣的事情，沒有主責單位的事情，那麼我們今天看到我們層出不窮這樣事件的出現，相關的主責部門經常會互相推諉，在這個過程當中為了推進這項工作，推進無縫化的管理，相關的責任部門之間，針對問題的出現，在處理完問題之後，我們能不能也增進這樣類似部門間備忘錄的形式，明確相關食品安全事件的具體的主責單位，包括我們這次講的瀋陽這個事件，那麼瀋陽市市長在召集相關的部門開會的同時，各個部門都在扯皮，然後市長就説了在國家以及遼寧省沒有出臺具體的政策之前和制度之前，那麼瀋陽市明確規定，像毒豆芽這樣類似的事件，由農業行政主管部門主要承擔責任，那我想類似這樣的事情如果通過部門間備忘錄的時間來做，就能把這樣一個灰色地帶變成無縫隙的地帶。

    主持人：馬上我們來聽一聽特約評論員對於食品安全監管問題的看法。

   

    李裏特（中國農業大學教授）：往往我們食品安全問題，表面上是安全事件，實際上它反映了一個深層次的企業經營，或者食物生産系統出了問題，既然是個系統（問題），就要有個比較統一的，有責任的有效率的政府管理機制，這個管理機制包括給被管理的對象給予幫助、支持、指導、促進，不光是我審批你來找我，那麼企業是一種服務對象，那麼政府（對）它們可能出現什麼問題，經常下去主動去了解，這樣的話就能夠把問題發現在沒有出問題以前。

    竹立家（國家行政學院教授）：繼續推進大部門體制改革，繼續完善部門職能，繼續劃分部門的職能界限，使權責真正一致起來，在政府管理過程中間，特別是對市場監管和社會管理過程中間，有些部門和部門之間，可能有些空隙，國家還是應該有一個權威性的聯絡機構也好，負總責的機構也好，這個統管機構負總責，不論你是出在哪一段責任是明確的，各級人大對於行政執行部門對市場監管，運用行政權力方面不到位這種情況要進行監管，對於一些部負責任，不按照法律法規來執法的這些人員，也要進行嚴肅的問責也好懲處也好，懲處不到位就是執行力不到位，執行力不到位，類似的事情還會發生。

   

    主持人：其實我們今天晚上談了一個晚上關於食品安全的監管問題，我們想最後再問一問兩位評論員，到底解決食品安全這個誰都可以管，誰又都不能管，誰又管不了這樣的問題的癥結，要解決這個癥結，關鍵從哪入手？

    霍德明：監管單位就像剛剛我們提到的所有這個組成，有關食品監管的單位，像我們現在國務院有食品安全委員會，這應該算是我們國家最高單位的事情，如果説是像美國100年前，它有關於食品藥品的這個管理局成立以後，能夠大張旗鼓把它所有那個時候的美國食品藥品也是一塌糊塗的，但是經過二三十年的整治，美國的食品業就已經上軌道了，中國來講我想正是這個時機，我們的經濟發展也足夠讓我們有這個能力把食品這個最基本民生用品把它安全做好。

    主持人：宏山還有什麼樣的建議？

    楊宏山：在我看來主要依靠兩條腿走路，兩個方面加強制度監管，第一方面要加強對食品安全事件這種查處力度，因為我們今天對食品安全案件查處，要進一步加大它的力度，讓這一些食品安全，使非法，不法生産者讓他查出後傾家蕩産，在這方面我們要進一步有更長的路要走。

    主持人：違法成本要增加。

    楊宏山：他的違法成本要增加，當然與之相對的召回制度也要建立起來，在美國每一年……