中儲糧被批托市收購推高糧價 糧商身份受爭議

　　大糧倉如何轉型大糧商

　　張旭 孟岩峰 馮書琴

　　有人説，中國不存在糧食安全問題，因為絕大部分中國人的糧食消費，是由本國滿足。也正因為如此，在全球糧價上漲的時候，政府有能力調控糧價，能讓其保持穩定。

　　但越來越多的因素，正在對中國獨立的糧食生産和供應體系合圍包抄。而時有所聞的商業道德缺位，也在不經意間侵蝕著人們一日三餐的安全。

　　中國的“糧食戰爭”或許還很遙遠，甚至不會發生，但如果因此而樂觀，那或許將是一個值得關注的信號。

　　一則國有“四大糧商”被政府限購，以免造成糧價上漲的消息，將中央儲備糧管理總公司、中紡集團、華糧集團以及中糧集團推上焦點位置。而圍繞糧食托市收購，中儲糧等國有糧商的爭議也越來越多。

　　中儲糧、華糧集團、中紡集團和中糧集團是國家指定的四大糧油儲備企業，承擔著國家糧食新戰略儲備工作，同時接受國家委託執行糧油購銷調存等調控任務，這些業務都是“政策性業務”。

　　而隨著中儲糧總公司總經理包克辛提出從“大糧倉”到“大糧商”的發展思路，其本身承擔的“國家政策糧商”功能與其市場化盈利衝動日益衝突，中儲糧也在這“兩個身份”間搖擺。這種角色轉換也讓中國的糧食業界充滿了不安。

　　公開信息顯示，2010年夏季小麥收儲，中儲糧、中糧、華糧集團、中紡集團入市收購，結果出現了哄抬小麥價現象。一份由國家糧食局撰寫的有關“糧價上漲”原因的調研報告指出，國家糧食收儲的頭號主角——中儲糧對此有著不可推卸的責任。

　　身份衝突

　　作為國務院確定的國家政策性糧油收購儲備企業，中儲糧的任務是，承擔國家儲備糧油的收購、儲存、調運、拍買銷售業務。政策性收儲由國家財政出資，同時也能獲得售出補貼。

　　中儲糧的糧油業務分兩種，一種是國家調控糧食市場的重要載體，肩負著國家糧食儲備、服務國家宏觀調控、維護糧食市場穩定、實現國有資産保值增值等方面重大職責。

　　對此中儲糧將本企業的工作目標定為：切實落實國務院對總公司提出的“確保中央儲備糧數量真實、質量良好，確保國家需要時調得動、用得上”的要求，同時實現“維護農民利益、維護糧食市場穩定、維護國家糧食安全”的目標。

　　中儲糧另一種業務是，在國家原有政策定位基礎上，逐漸延伸産業鏈，擴大購銷、物流、加工、營銷等商業貿易業務。也包括中儲糧接受糧食加工企業委託為其代收代儲糧食業務。

　　作為國家糧油收儲的後來者，中糧集團、華糧集團和中紡集團也承擔著國家糧油政策的功能。與中儲糧不同的是，上述企業進入糧油收儲比較晚，國家政策糧油的收儲份額要遠低於中儲糧，對市場的影響力上也是遠低於中儲糧，不過，後三者發展迅速。

　　本報記者了解到，在2010年小麥托市收購上，在河南省一個地方，中儲糧收購了1350萬噸小麥，而中糧集團在全國只收購了400萬噸小麥。

　　“2004年糧食體制改革後，中儲糧作為國家政策儲備糧企業，在平抑糧價，托市收購維護糧價方面做的還算可以。”一大型糧食企業人士表示。

　　國家糧食局一位人士表示，在糧食收購上國內的糧食收購主要還是中儲糧，80%由中儲糧來收購，其他企業目前還很難有這樣的影響力。

　　2010年10月上旬，一份《國務院辦公廳關於做好秋糧收購和當前糧食市場調控工作的通知》的電文下發至縣市級政府，文件明確要求，“中儲糧全面暫停除與儲備吞吐輪換直接相關業務以外的其他一切購銷經營活動”。

　　據本報了解，商業貿易性業務帶來的效益已接近中儲糧整體收入的一半。而中儲糧更長久的發展目標，“主要是通過在加工、貿易等業務方面大力拓展，獲得更多的經濟效益”。

　　一位不願意透露姓名的人士認為，作為糧食收儲的主體，各自本身又存在著巨大的市場化經營業務，在糧油價格穩定和市場化盈利雙重身份之間越來越衝突。這不僅引發外界的質疑，也必然引發國家相關部門的不滿。

　　不過，東方艾格農業分析師馬文峰表示，衝突不是很明顯，國內糧價上漲與國外瘋狂上漲相比是穩步上漲，在全球通貨膨脹的基礎上很難獨善其身，穩定的上漲是不可避免的。

　　托市收購爭議

　　圍繞夏糧、秋糧收儲，中儲糧等糧商的身份也備受爭議。

　　2010年夏糧收購期間，安徽、山東等地小麥收購價格，同比上漲約10%，首次突破1元大關，遠高於國家發改委等部門聯合發佈的《2010年小麥最低收購價執行預案》中的白小麥(國標三等，下同)、紅小麥、混合麥最低收購價分別為0.9元/斤、0.86元/斤、0.86元/斤政策收購價。除了價格，收購過程中還引發了企業搶糧現象。河南一糧食收購商表示，“大部分小麥，是被中儲糧下面的代收代儲點給收走了。”

　　該糧食收購商表示，中儲糧這樣做主要就是賺取保管費，目前托市收購的貸款利息是由國家承擔的，且每收購1斤小麥國家將補貼收購費用0.025元，每斤的保管費為0.035元，而收儲庫點在收購和保管中實際支出費用不到0.01元。這加起來每斤就有5分“利潤”。

　　業內有人士認為，每年政府為保障農民利益都會進行托市收購，但是這一次收儲“有些失控”，尤其是搶麥行為在一定程度上抬高了收購價格。

　　按照常規，如果市場價格已經超過托市收購價格，托市收購也將隨之停止。這引發糧食管理部門的高度警惕，2010年6月27日，國家糧食局副局長曾麗瑛曾帶隊到河南調研小麥收購情況。

　　據本報記者了解，在曾麗瑛帶隊赴河南檢查的同時，由國家發改委經貿司等機構組成的調研隊也下至其他小麥主産區進行調研。

　　相關部委通過基層調研後認為，糧價攀升主要責任是中儲糧參與高價搶購導致小麥價格迅速高漲。

　　在上述部委調查期間，中儲糧2010年7月1日正式下達書面通知，要求在河南、山東、河北等地停止收購小麥。

　　2010年7月中旬，國家糧食局撰寫的有關“糧價上漲”原因的調研報告已上報至國務院。該報告對推高小麥價格的因素做了分析，並明確指出，中儲糧對此有著不可推卸的責任。報告還指出，現行以中儲糧為主導的托市收購政策缺乏競爭機制。

　　中儲糧托市收購“參與推高糧價”早有跡象。

　　早在2006年托市政策實施當年，中儲糧公司及地方儲備糧公司就以發改委和財政部聯合公佈的“最低收購價”收購小麥815億斤，佔6省小麥商品量的80.6%，全國流通小麥總量的60%以上。在河南、河北的一些地方甚至出現了糧倉爆滿、露天存放的現象。

　　然而，當年糧食主産區和主銷區的麥價卻不降反升。有關部門隨後多次在鄭州和合肥等地公開拍賣當年中儲糧新收購的超過400萬噸“臨時存儲”小麥，但平抑糧價的效果卻不明顯。

　　質疑者堅稱，中儲糧在托市收購中的不當操作導致了糧價的人為上漲。在2006年4月24日的一個會議上，國務院研究室的一位官員稱，在托市收購中，中儲糧操作不當，引發了糧價上漲。

　　一些分析人士認為，中儲糧壟斷了糧食市場的主要糧源，卻沒有及時靈活放糧，結果導致市場供應吃緊，價格上揚。而此後，中儲糧又連續競價銷售收儲的糧食，並導致了麥價上漲。

　　從2006年國家啟動對小麥的最低收購價預案開始，小麥托市收購主體由以往的地方國有糧食企業，改為中儲糧及其分公司。直到2010年，中糧集團和華糧集團兩家央企才正式加入收儲。而中糧集團、華糧集團等也都參與了糧食收儲，但是由於收購的量小，對市場影響相對有限。

　　大糧商衝動

　　2009年，中儲糧明確提出從“大糧倉”向“大糧商”轉型，這家“政策性糧油儲備企業”的身份增添了更多利益色彩。

　　一位曾參加中儲糧2009年年度工作會議的人士告訴記者，當時，中儲糧總經理包克辛要求各級中儲糧系統在2009年加快延伸産業鏈，擴大購銷，逐步建立起中儲糧內部有效銜接、高效執行的收儲、物流、加工、營銷網絡體系。“以公司內部銜接帶動全國糧食産銷銜接，保障國家對糧食流通的主導權。”

　　包克辛説，“中儲糧服務宏觀調控的效果和效率，還不能令人十分滿意”，“國家糧食宏觀調控向前直接惠及農民，向後直達終端糧油市場的趨勢越來越明顯，但中儲糧的業務僅局限于儲備環節，産業鏈條太短”，勢必影響中央對糧價調控的成效。

　　或許正因為此，中儲糧希望能直接介入糧食加工。2008年底，在刊發于《求是》雜誌的一篇署名文章中，中儲糧總經理包克辛就提出，如果一直“買原糧、賣原糧”，中儲糧必將被其他市場主體“利用、鉗制，或被邊緣化”，服務國家糧食宏觀調控的效果就會“大打折扣”。因此，中儲糧不僅要做“國家大糧倉”，還要成為“大糧商”。

　　上述人士告訴記者，中儲糧從“政策糧儲備企業”向“糧食經營企業”轉型，在2008年初已初見端倪。當時，其兩大主要經營性業務是，大米加工業務和油脂加工業務。中儲糧官方網站顯示，截至2008年年底，中儲糧從事糧油加工業務的企業共有53家，涉及大米、麵粉、食品、玉米、油脂等。

　　憑藉在糧食收儲方面的政策優勢，中儲糧主要壟斷了國內糧油市場。業內人士認為，一旦此舉成行，則意味著中儲糧將突破其“國家糧倉”的角色，開始作為“大糧商”全面進入糧食購銷市場。

　　不過，對於中儲糧向“糧油經營商”轉型，業界一直表示擔心。上述人士也表示，“如果它轉型成為一個逐利的市場主體，對其他企業來説，肯定是壓力不小。”

　　一麵粉加工企業銷售部負責人告訴記者，中儲糧有農發行貸款，財政有補貼，有分佈全國的倉庫，以及鐵路運輸專線，壟斷著上遊糧源，小企業跟他競爭肯定不是一個數量級的。

　　即使在官方，中儲糧的身份轉型也是一個備受爭議的話題。國家糧食局的一人士對記者表示，中儲糧此舉明顯“越位”。“從事經營性業務有賺也有虧，虧損的話，只能是由國家來最後承擔。”

　　中儲糧的未來？

　　本報記者了解到，針對中儲糧的“越位”行為，國家發改委、財政部、國家糧食局等於2010年7月22日、9月6日聯合下發了兩份措辭嚴厲的文件，意在督促中儲糧嚴格整頓內部管理。

　　國家糧食局上述人士表示，“中儲糧組建後，他們往這方面做，一直沒有人管，這次被叫停，發改委要跟它動真格的了。”

　　不過，雖然管理部門要求中儲糧暫停糧食商業貿易，但對其下一步的政策安排和發展走向，目前還仍然是個謎。

　　在中國糧食管理體系中，中儲糧是一個奇怪的角色，在全國糧食流通宏觀調控具體業務以及中央儲備糧的行政管理上，接受國家糧食局的領導；但在身份上，中儲糧又直接隸屬國資委管轄，涉及到部際利益協調，國家糧食局只能提出意見並上報國務院以待處理。

　　2010年4月份，有媒體報道説，國家擬整合中儲糧、華孚集團、中儲棉三大集團公司，當年下半年可能有結果。本次整合以中儲糧為主，整合後的名稱初定為“中國農産品儲備集團”，後又改為“國家戰略儲備管理局”。

　　資料顯示，華孚集團、中儲棉也是國資委下屬的政策性央企。華孚集團主要負責國家糖、肉收儲業務，同時還市場化經營食糖、肉類、酒類等副食品的生産加工、批零、進出口等業務，而中儲棉則負責國家儲備棉經營管理。

　　國家糧食局上述人士表示，“國家之前有這種整合打算，成立一個中國農産品儲備總公司，之前聽説在推動中，由於存在各種利益，推動起來很困難。”

　　整合三家公司國家有著深遠的戰略考慮，主要目的就是形成中儲糧、中糧這樣的國有糧商與包括外資企業在內的大糧商相抗衡，從而承擔起保障國家糧食安全、穩定市場和確保食品安全的職責。

　　對於中儲糧等三大集團的整合，業內人士頗多爭議。爭議的焦點在於中儲糧本來就靠存儲糧油穩拿財政部補貼，如果儲備品種擴大直至壟斷，中儲糧利用政策贏利的空間將再度增大。

　　除此之外，除了整合中儲糧，由於中儲糧在托市收購過程中所引發的爭議，國家相關部門也在考慮如何調整以中儲糧為主的托市收購政策。事實上，國家糧食局方面對目前中儲糧為主體的糧食最低收購價政策並不認可，從去年開始，就多次與發改委、財政部方面進行溝通。

　　之前，國家糧食局撰寫並上報國務院的調研報告就明確提出，應該及早調整糧食托市收購體系，打破中儲糧獨家壟斷的收儲主體。

　　另外，最近幾年由於中儲糧開始發展糧食加工業，業內甚至包括中糧集團在內的糧油企業，都對中儲糧獨家壟斷政策性糧食收儲業務非議不斷。

　　2009年9月，中糧集團向國務院提交了一份呼籲修改國家糧食臨時收儲政策的報告。報告直言現有的收儲政策 “擾亂了市場，損害了企業利益，甚至危及就業和社會穩定。”報告的核心思想就是希望允許中糧等企業參與收儲，打破中儲糧的獨家壟斷地位。

　　對於調整國家糧食政策，中國糧食協會負責人則建議，國家的儲備任務不能讓企業負責去經營，應該是一個正式定位的國家事業型非營利機構來經營。然後由管理機構通過招標等手段，引入市場機制，利用企業的倉儲物流設施，為政策性服務。