上海重慶開徵房産稅：政府直面納稅人挑戰很大

　　人物檔案

　　翟繼光，中國政法大學民商經濟法學院副教授，碩士生導師，兼任北京大學財經法研究中心民營企業稅法研究室主任。

　　對話背景

　　兔年春節前夕，房産稅落地重慶和上海，從公佈到施行只有4個小時，兩地部分居民開始要為擁有住房試點納稅。

　　有專家指出，在中國重大稅制改革中，房産稅改革試點是首次以地方政府名義、由地方政府制定並由其自行發佈改革試點方案。重慶、上海房産稅改革試點，也是1994年分稅制改革後，從真正意義上健全地方稅體系的開始。

　　從2010年9月29日多部委聯合出臺的新一輪樓市調控措施中提出“加快推進房産稅改革試點工作，並逐步擴大到全國”開始，“房産稅真的要來了嗎”一直是公眾高度關注的問題，伴隨著滬渝兩地房産稅改革試點方案的公佈，房産稅開徵已是板上釘釘，但是，眾多爭論依然不絕於耳。日前，就相關話題，中國青年報記者專訪了翟繼光。

　　房産稅改革試點是否在“稅收法定”軌道上運行

　　中國青年報：除了房産稅的範圍和稅率，公眾還高度關注開徵房産稅的立法程序問題。目前我國包括房産稅在內的眾多稅種，是否做到了“稅收法定”？

　　翟繼光：稅收法定原則是稅法的最高原則，它的基本含義是基本稅收制度，即納稅人、徵稅對象、稅率等基本稅收要素應當由法律明確規定，原則上不允許授權立法。稅收法定原則中的“法”是最高立法機關制定的法律，不包括政府制定的行政法規。

　　時至今日，中國現行的19個稅種，通過全國人大立法的，僅有個人所得稅法和企業所得稅法兩部。

　　其他17個稅種的徵稅依據，是國務院以及相關部委制定的條例或暫行條例。這樣的格局，源於1985年全國人大授權國務院，在經濟體制改革和對外開放方面，可以制定暫行的規定或者條例。2000年通過的《立法法》中的立法授權，即“稅收制度尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規”。實質是1985年授權立法的延續。

　　從法治完善國家的經驗來看，徵稅從來都是議會的基本職權之一，一個國家的幾乎全部稅種都是由議會通過法律來徵收的，只有極少數不太重要的稅種才會授權政府開徵。我國稅收法治由於尚處於完善過程中，目前還很難實現真正的稅收法定原則，只能實行比較寬泛的稅收法定原則，即將這裡的“法”擴展為法律和行政法規。從這一意義來看，我國目前基本上實現了稅收法定原則，個人所得稅和企業所得稅根據法律開徵，其他稅種根據國務院的行政法規開徵。

　　中國青年報：有評論質疑，重慶和上海市政府制定的房産稅改革試點辦法，在現行法律框架中找不到依據，兩市的改革試點，只是根據國務院常務會議作出的決定，“同意在部分城市進行對個人住房徵收房産稅改革試點，具體徵收辦法由試點省(自治區、直轄市)人民政府從實際出發制定”。對於這一爭論，您有何看法？

　　翟繼光：根據現行《立法法》、《房産稅暫行條例》的規定，地方政府無權自行開徵房産稅。

　　目前根據地方政府制定的規章來開徵房産稅的做法不符合稅收法定原則。當然，有些國家的地方也擁有稅收立法權，可以開徵地方稅，但這種權力同樣是由地方議會來行使的，由地方政府開徵新稅的做法非常少見。

　　當然，滬渝兩地目前的這種做法也不能説沒有任何法律依據、完全違背《立法法》和《房産稅暫行條例》。《房産稅暫行條例》第十條規定：“施行細則由省、自治區、直轄市人民政府制定，抄送財政部備案。”這實際上給地方留出了試點房産稅的空間。嚴格來講，上海和重慶並不是開徵一個新稅種，而是將《房産稅暫行條例》第五條所規定的“個人所有非營業用的房産”的免稅政策予以修改而已，地方政府既然有權制定“實施細則”，也有權對相關條款進行“解釋”，上海和重慶試點對“個人所有非營業用的房産”開徵房産稅可以認為是對《房産稅暫行條例》的解釋，當然，這種解釋有些“過分”，已經超越了解釋的界限，但仍可以認為是一種擴大解釋，即將“個人所有非營業用的房産”解釋為一定標準以內的房産，如一家一套以內或者人均60平米以內等，超過這一標準就不屬於“非營業用的房産”，不屬於免稅的範圍，就可以徵稅。

　　即便如此，相信絕大多數人不會滿意上述“解釋論”，我想出上述“解釋論”也花了很長時間。總之，上海和重慶試點房産稅的做法的確存在合法性不足的問題，不如由國務院修改《房産稅暫行條例》，在其中增加一個授權地方對“個人所有非營業用的房産”試點徵稅的條款更具有合法性。

　　房産稅能否擔當地産調控、增加地方稅源的重任

　　中國青年報：最早提出征收房産稅時，主張儘快出臺的理由是，在保有環節對住宅徵稅可以抑制需求、降低房價，這種説法符合我國房地産市場現實嗎？

　　翟繼光：商品房作為一種商品，其價格最終由供求關係決定，調控房價只能從供求關係入手，而不能從增減成本的角度入手。根據這一原理，降低土地出讓金或者增加購房成本、增加保有住房成本都不能降低房價。開發商不會因為土地出讓金降低了而將可以賣到每平方米3萬元的房子降到每平方米2.9萬元，同樣，在商品房供不應求的時代，賣家可以輕而易舉地將各種稅費轉嫁到買家身上而獲得相同的利潤。