陳寶存：全社會誤讀土地財政加劇土地供需失衡

　　 《人民日報》近日發表于猛先生的文章《土地財政不可持續》，大致觀點我梳理了一下：

　　文章稱：2009年，全國土地出讓金收入相當於同期地方財政總收入的46%左右。截至目前，北京、上海今年土地出讓金已破千億元，比去年同期大幅增加。由於土地供應量約為過去兩年的總和，今年全國土地出讓金有望突破2萬億元。

　　近10年來，各地土地出讓金收入迅速增長， 在地方財政收入中比重不斷提升。資料顯示，2001年-2003年，全國土地出讓金達9100多億元，約相當於同期全國地方財政收入的35%；2004年，收入近6000億元。2009年達到1.5萬億元，相當於同期全國地方財政總收入的46%左右。在有些縣市，土地出讓金佔預算外財政收入比重已超過50%， 有些甚至佔80%以上。

　　對此觀點，我在微博上發文駁斥了這種觀點的極端片面。同時也對央視採訪的高官有關土地出讓金反哺農業只有5%的觀點予以駁斥。“全社會對於土地出讓金收入的全然誤解，這幾天有關土地出讓收入達2萬億的文章看了幾篇，基本沒知識可言。請注意一下2009年土地收支表，誰告訴你們土地出讓金只有5%反哺農業是不合理的？柴靜採訪的副省長大人，請專業些，不要斷章取義。”

　　我的朋友朱大鳴先生對我的觀點表示不認同：“我認為保存的觀點有點偏激。土地出讓金被地方政府徵收後，已經作為一種主要地方財政收入，當然有相當一部分用於地方基礎設施建設，但到了農民手上絕對沒有40%，否則地方政府賣地就沒這麼起勁了。”

　　我回復到：“老朱單純看的是真正的遠離城市的農民，而不是城鎮居民或者城中村居民，我反對強徵農民土地進行工業項目，高速高鐵建設，但是，低價徵地的是滿足這類項目，而不是滿足房地産開發。用在農業上的比重確實不高，用在廉租房建社上也只有1.5%。但是我轉載的數據需要認真思考，那才是土地出讓金支出的真實情況。對於目前的拆遷土地上的開發成本，也就是出讓金的底價，支出的主要部分是拆遷安置和徵地補償。”

　　這是有數據支持的。財政部《2009年全國土地出讓收支基本情況》對於土地出讓收入的使用有很準確的界定：綜合起來看，土地出讓收入使用範圍包括以下幾個方面：一是徵地和拆遷補償支出。包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費。二是土地開發支出。包括與前期土地開發相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、土地平整等基礎設施建設支出，以及與前期土地開發相關的銀行貸款本息等支出。三是補助被徵地農民社會保障等支出。四是農村基礎設施建設支出。包括用於農村飲水、環境、衛生、教育以及文化等基礎設施建設支出。五是農業土地開發支出。六是城市建設支出。包括城市道路、橋涵、公共綠地、公共廁所、消防設施等基礎設施建設。七是耕地開發、土地整理、基本農田建設和保護支出。八是城鎮廉租住房保障支出。九是土地出讓業務支出。十是破産或改制國有企業土地出讓收入用於職工安置等支出。

　　在使用土地出讓收入之前，2009年，從土地出讓收入中計提的國有土地收益基金收入440.63億元，比上年增長42.6%；計提的農業土地開發資金收入143億元，比上年增長13.4%；市縣人民政府繳納的新增建設用地土地有償使用費923.11億元（其中，上繳中央財政274.94億元，上繳省級財政648.17億元），比上年增長44.5%；國有土地使用權出讓金收入12732.96億元，比上年增長43.5%。

　　2009年，全國土地出讓支出中，用於徵地和拆遷補償支出4985.67億元，佔支出總額的比重（以下簡稱佔比重）為40.4%；用於土地開發支出1322.46億元，佔比重為10.7%；用於城市建設支出3340.99億元，佔比重為27.1%；用於農村基礎設施建設支出為433.1億元，佔比重為3.5%；用於補助被徵地農民支出194.91億元，佔比重為1.6%；用於土地出讓業務支出86.89億元，佔比重為0.7%；用於廉租住房支出187.1億元，佔比重為1.5%；用於耕地開發、土地整理、基本農田建設和保護支出477.56億元，佔比重為3.9%；用於農業土地開發支出107.25億元，佔比重為0.9%；用於地震災後恢復重建、破産或改制國有企業土地收入用於職工安置等支出1191.17億元，佔比重為9.7%。

　　結論是2009年全國土地出讓收支結余1912.6億元，按規定結轉下年繼續使用。

　　 單純來看，土地出讓收入數據連年大幅提高，但是土地出讓凈收益或者土地收支結余卻大幅減少。除去正常的徵地拆遷城市建設的成本支出，所謂土地財政連年被擠壓。我們很多錯覺是低價徵用高價賣出幾乎成為土地財政的慣例，但是我們還不知道的是，城市管網配套建設高速高鐵工業項目等等的土地無收入或者土地低收入。只有商品房開發用地才有高額收益，而工業用地土地價格十分低廉，地方政府招商引資的條件最優厚的就是低價土地供應。所以，工業用地的土地實行招拍挂是不合時宜的。地方政府對於工業項目的引進才是最積極的。

　　江西省贛州市城鄉規劃建設局黨委書記劉宏長先生發表在《 中國經濟週刊》（2010年第48期）上的文章《為“土地財政”正名》很有説服力。

　　劉宏長先生認為：土地出讓收入為城市化解決了一個重大問題，這就是徵地補償安置資金、城市基礎設施建設資金和廉租房建設資金的來源問題，保證了城市化的健康發展。“土地財政”沒有剝削農民。政府出讓的建設用地價格與向農民徵地的補償費用不能簡單類比。政府徵地以後，並不是簡單地把土地使用權出讓，除支付徵地補償安置費、就業培訓費外，還要花費鉅資進行城市基礎建設，而這些經過基礎設施建設的建設用地與從農民手中徵來的農地相比，其經濟價值和使用價值都已發生了巨大變化。“土地財政”也沒有剝削市民。近幾年房價快速上漲，其主要責任不在地方政府，也不是“土地財政”惹的禍。住宅商品化後，其價格主要受三大因素支配：商品房的自身價值即建設成本加稅費、貨幣的價值和供求情況。近年來房價快速上漲，這三大因素都發生了作用，但主要是貨幣因素。

　　那麼，全社會特別是專家學者對土地財政的誤讀危害無窮。不明白的是，我們一直拿土地出讓金總量説事，但是根本無視土地收購成本的高速提升。這能解決什麼問題？土地出讓凈收益（結余）從06年的2976億、07、08年的約4000億到09年的1992億，收購建設成本的高昂起了決定性作用。而日益加劇的城市改造與農民建設過程中的徵地拆遷安置矛盾，致使土地收購與建設的成本的大幅提升，也造成土地收購供應的艱難。