陳寶存：上海土地到期無償收回違背物權法

　　據第一財經日報報道，2011年上海土地交易市場首拍在上周落幕，但預申請須知中“出讓人收回並補償相應殘余價值”這一“史無前例”的規定，在業內掀起了繼《物權法》之後新一輪關於土地使用權到期後該如何處置的爭論。更有甚者，其《國有建設用地使用權出讓預申請須知》中顯示，土地期滿後的處理方法為“出讓人無償收回”。

　　上海市規劃和國土資源管理局于1月17日在其官網發佈通知澄清。通知稱，無償收回是針對該宗土地出讓期限屆滿後，土地使用者申請續期未獲批准而言的。此解釋不能令人滿意。

　　據報道：17日早盤地産股大幅跳水，多股跌幅逾6%。截止10：35分，世茂股份下跌7.76%，榮盛發展大跌6.29%，中天城投和中國寶安的跌幅也超過6%，還有魯商置業、首開股份和保利地産等6股跌幅超過5%，金地集團等15隻個股的跌幅也在4%以上。

　　這兩天滬上與北京媒體一直就此問題讓我談談看法。我認為這是在本已混亂的土地産權問題上的糟糕解讀。使用權是否續期的問題，完全是物業銷售之後小業主的權利，上海與開發企業簽署協議規定是否續期本身就是違背物權法的。

　　2007年出臺的《物權法》就明確規定，住宅建設用地使用權期滿將自動續期。而新的土地管理法尚未出臺，在調控房價的大背景下，土地自動續期懸念在於有償還是無償續期問題上。我對記者坦言：土地租用權到期，無償收回的同時，地上建築物屬於小業主，如何無償收回？

　　有報道稱：本次出讓的“羅店新鎮A1-3”地塊相對特殊,一級開發商將獲得土地出讓金的大部分。而本次上海試點的“土地使用權到期後無償收回”,有主動平抑地價房價地價過快上漲壓力的意圖,也是上海政府對國有土地使用權出讓制度改革的一次嘗試。

　　聯想到急於倉促出臺的並無法理依據的房産稅，與日益增長的徵地拆遷與用地價格的矛盾，成為地方財政不可承受之重。

　　現有《土地管理法》第58條第1款規定：“有下列情況之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批准用地的人民政府或者有批准權的人民政府批准，可以收回國有土地使用權：

　　（1）為公共利益需要使用土地的；

　　（2）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；

　　（3）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批准的；

　　（4）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；

　　（5）公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的“。

　　關於無償收回的適用法規：我們看到《城市房地産管理法》第19條規定，“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，並根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償”。

　　第21條第2款：“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批准的，土地使用權由國家無償收回”。

　　而《城市房地産管理法》第25條與開發企業就開發期限所在的規定不再此列。“以出讓方式取得土地使用權進行房地産開發的，必須按照土地用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以徵收相當於土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閒置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府，政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外”。

　　我們知道的是，新的土地管理法與拆遷安置條例，正在進行審議階段。就土地産權問題與農用地流轉問題上的認識尚不一致。如果農地使用權與承包權等等可以市場流轉，那麼所謂國有土地使用權的流轉必然出現顛覆性的改變。為了房地産調控與地方財政問題，急於出臺完全違背《物權法》本意的土地使用權無償收回的規章本身，就是極為不嚴肅的事情。

　　一份名為《土地管理法(修訂草案徵求意見稿)》的文件,開始在全國國土廳局系統“徵求意見”,總計包括49條新增法規。49條新規當中,最受人關注的住宅70年大限到期後“按照國家有關規定自動續期”替換了原來表述明確的“無償自動續期”。我們知道的是“徵求意見稿”將形成《土地管理法》的基本框架,全國人大法工委也將審核該法。

　　而“徵求意見稿”新增49條“新規”,涵蓋了農村集體土地權利、承包經營權流轉、土地督察、土地使用權到期處置、宅基地權利、土地交易、徵地及其補償、土地調查登記、耕地保護等多方面的內容。

　　在此之前,《土地管理法》的修改在十屆人大期間就已經被列入“一類立法”範疇。2008年,國土資源部內部曾起草了《土地管理法》的“草案”,對現行《土地管理法》多有突破,如宅基地可以抵押、明確住宅用地70年使用權到期之後無償自動續期等。

　　現有法規法規中，只有物權法已經頒布，土地管理法的新法修訂方向，實際已經相當明確，那麼上海的嘗試是很不嚴肅的問題。上海用舊的正在修訂的土地管理法，規定語焉不詳的所謂無償收回土地使用權，既不可執行，也是對小業主産權的不尊重。

　　國有土地使用權之爭應當有圓滿的解決方案。但是，上海的不論任何理由之下的無償收回嘗試是沒有道理的。