釋疑房産稅：房地産稅同土地出讓金不衝突

　　滿燕雲

　　圍繞徵收房地産稅是否有正當性的爭論，焦點在於，中國的土地公有制和土地出讓金制度是否同房地産稅存在矛盾。本文就來辨析這兩個關鍵問題。

　　土地公有制國家可以徵收嗎？

　　有人提出，財産稅適合於私有制的國家，而中國是土地公有制國家，不應該徵收房地産稅。這種説法是站不住腳的，土地公有制不是中國徵收房地産稅的法理障礙。

　　首先，房地産産權是一個權利束，其中包括了擁有權、使用權、收益權、處置權、開發權、轉讓權等多種權利。土地的公有製表明國家對土地享有擁有權。雖然我國僅承認對土地在一定租期內的有限使用權，但是誰也不可否認“土地使用權”本身就是一項財産性權利。《物權法》規定國家保護權利者的物權，其中包括“用益物權”，而“建設用地使用權”就屬於“用益物權”的一種。“土地使用權”作為一項財産，從法律上它有明確歸屬，從會計學説它能給權利人帶來現實利益。一間房子買了十年之後又賣了，房屋肯定折舊，但房價卻高了，其中的收益就是土地使用權帶來的。如果這不是一項財産，怎麼會給使用者帶來真金白銀？既然土地的使用權是一項財産權並帶來收益，為什麼不能成為徵稅對象？

　　其次，從稅法實踐看，不僅土地使用權人，連土地的承典人（如契稅）、不動産的實際佔用人（耕地佔用稅），也可以成為納稅人。因此，能從財産中收益，就能成為納稅人。沒有所有權，就不能納稅，這是説不通的。

　　再次，在國際經驗上，土地公有制國家和地區仍然可以開徵房地産稅。如新加坡、香港、以色列等，雖然也是土地公有制，但是仍然開徵房地産稅性質的差餉和財産稅，使得土地增值的收益能夠用於公共物品和公共服務的提供。

　　同土地出讓金衝突嗎？

　　自從徵收房地産稅的建議被正式提出，各方都在討論其與土地出讓金和地租的關係。總結各方的觀點，主要分為三種。第一種觀點認為，中國土地是國家所有，土地出讓金與房地産稅是重復徵收，不應該徵收房地産稅；第二種觀點認為應該改變現行土地出讓方式，從批租改為年租，與房地産稅合併；第三種觀點則認為土地出讓金與房地産稅是兩種性質不同的事物，不能互相替代。下面我們就這三種觀點進行簡單的分析。

　　首先我們要從性質上分析房地産稅和土地出讓金，也就是地價、地租和稅收之間的區別。地價是指土地在自由市場中交易的價格，一般指的是土地所有權的交易價格。而土地出讓金是獲得土地使用權時支付的市場價格，是租金的一種形式。地租是土地使用者向土地所有者支付的。中國內地的土地出讓制度借鑒了香港的批租制。香港取了從開發商一次性收取土地出讓金，還每年向房屋的所有人收取租金，按照土地應課差餉租值（評估值）的3%繳納。

　　房地産稅作為稅收的一種，是國家憑藉政治權力，按照法律規定，對不動産部分收益強制地、無償地佔有。徵收房地産稅的理論是基於土地經濟學。土地的價值增長一部分來自土地所有人和使用人的私人投資，還有一部分是社會提供的公共服務和基礎設施及經濟發展法律變革等外在因素導致的。這些外部因素帶來的土地增值應屬於公共收益，應由政府公共部門代表社會通過稅費的形式獲得，用於收入再分配和公共物品及服務的提供。另外，按使用者付費的原則，土地和房屋的所有者或使用者都應為社會提供的公共物品和服務如教育、醫療、基礎設施付費，房地産稅是與收益相匹配的收益稅。從這裡可以看出，土地出讓金和房地産稅是完全不同的概念，不是重復徵收。

　　第二種觀點説得更詳細點是，在土地出讓環節一次性繳納的土地出讓金改為按年繳納，合併入房地産稅。其主要的觀點認為，應該改革現有土地出讓方式，取消現行一次性繳納土地出讓金的方式，改為每年繳納的方式。這樣的做法可以把地價的負擔從房地産開發者身上後移到房屋使用者身上，政府在向房地産開發者供給土地時，就可以無償撥付，房地産開發成本下降，房價就會大幅下降。筆者認為，土地出讓金是土地使用者為了獲得土地使用權而支付的價格，可以一次性交付，或以分期付款的方式按年租金付款。這樣可以降低地價並反映在房價上。房地産稅可以減少地方政府對土地出讓金的依賴，但不應完全替代土地出讓金，以免混淆土地使用權與所有權的區別與界限。

　　筆者認為第三種觀點是符合價格與稅收定義的。稅收和價格在形成機制上完全不同，不能因為其對象都是土地就認為應該互相替代。房地産産權是一個權利束。此外，由於土地稀缺性、位置固定性等特性，房地産的權利束中還應包括排斥他人獲得這些權益的排他權。從這個角度分析，土地的出讓行為是使用權的轉移，因此土地出讓金是土地使用權轉移時的價格。而房地産稅是由於房地産所有者享有了排他權，佔有了地段優勢、公共服務等收益，因此政府需要通過稅收手段來對這部分收益進行再分配。此外，認為房地産稅是一種收益稅的理論認為，房地産稅本質上是公共物品的價格。納稅主體繳納的房地産稅接近於他們從地方政府所接受服務的價格，用於這些服務的稅收都被資本化，吸納進房地産的價值中去了。

　　作為地方政府收入，房地産稅主要用於地區基礎設施的建設和公共服務，所以其徵收與土地出讓金是不可以替代的。

　　稅金同徵是中國內地特有的嗎？

　　之所以房地産稅與土地出讓金的關係問題在中國成為討論的熱點，主要原因是由於中國土地是國家所有，公民只享有土地的使用權。通過對世界主要國家和地區財産稅的研究，筆者發現，即使在土地公有制的國家和地區，也同時存在著土地出讓金、財産稅。如中國香港地區、澳大利亞的堪培拉和以色列，租用公有土地的承租人需要一次性繳納土地出讓金，並每年繳納房地産稅。

　　以香港地區為例。香港的土地為政府所有，政府採用“批租”的方式出讓一定年期的土地使用權。這與內地的土地所有者和出讓方式相同。

　　香港地區的土地批租由地政總署負責，採用公開拍賣或者招標的方式出讓土地使用權，與政府簽訂“地契”，成交價就是土地出讓金。香港地區土地使用權批租也是有年期的，1997年之前，批租的年期有75年、99年和999年三種，1997年之後新批租的土地使用年期一律為50年。可見，香港土地批租制度與內地土地出讓制度大致相同。

　　除了要繳納土地批租時候的土地價格，土地使用過程中，土地使用者還需要繳納“地稅”。“地稅”是在香港法律中規定的，地契的擁有者有義務繳納地稅。雖然叫地稅，但是從本質上講，地稅就是地租。地稅按照評估價值進行徵收，稅率由《聯合聲明》確定，並在地契中有明確記載，目前為應課差餉租值的3%。香港差餉物業估價署每年會對全香港的物業進行統一的評估，作為徵收差餉和地租的基礎。根據應繳地租的多少，地政總署會確定相應的徵收方式，但是大多數是以年為單位按季度繳納。

　　差餉是香港地區對財産稅的叫法，法律規定物業的擁有者或者佔用者都有義務繳納。差餉的稅基也是差餉物業估價署每年對全部物業的評估價值。稅率不固定，每年由立法會根據政府預算確定，目前的稅率為5%。與地租不同，差餉作為稅收，特區政府可以根據經濟社會情況對差餉實施豁免或者寬減，這也體現了稅收作為經濟調控的財政工具的職能。差餉的徵收方式也是以年為單位按季度繳納，是對房屋徵收的房地産稅。2010年，香港財政收入3184億元，其中土地出讓金佔全部財政收入的12.4%，差餉收入佔3.1%，地租佔1.8%。

　　通過對香港土地批租、地租和差餉的分析，我們看到土地公有制下徵收土地出讓金、地租和房地産稅並不是內地特有的情況。香港地區的經驗可以作為內地房地産稅收制度和土地出讓制度的很好的借鑒。

　　（作者係北京大學—林肯研究院城市發展與土地政策研究中心主任，北京大學城市與環境學院教授）