住建部問責保障房機制已成型：將威懾地方政府

　　住建部問責保障房

　　李樂

　　2011年初始，住房和城鄉建設部(下稱住建部)專門針對地方政府保障性住房的問責機制，已經基本成型。

　　2010年底，全國住建系統工作會議在北京舉行，在該次會議上，住建部部長姜偉新稱將對調控政策落實不力的地方政府進行處罰。不過，在此之前，對於不能完成保障性住房任務的地方政府處罰機制的文件，已經基本編制完成，會簽之後將上報國務院。

　　在此之前，住建部總計安排了1500萬套的保障性住房建設規劃，希望藉此對全國1500萬戶低收入群體的居住問題進行“全覆蓋”，而在保障性住房主要由地方政府財政力量承擔的背景下，住建部亦希望這樣的問責制度，能夠對地方政府形成足夠的威懾。

　　問責機制完成

　　2010年5月19日，按照國務院的要求，全國各省、直轄市和計劃單列市，分別和住建部簽訂了《2010年住房保障工作目標責任書》(下稱“責任書”)，這份“責任書”中規定的任務，將成為日後對未完成任務的地方政府問責的依據所在。

　　2010年12月30日上午，接近住房和城鄉建設部的消息人士稱，住建部會同監察部，已經基本完成了對保障性住房問責機制相關行政性文件的起草工作，並具備向國務院彙報的條件。同日下午，住建部官員向記者證實了這一消息，但對於發佈的時間，他表示，“要以國務院的安排為準”。

　　記者了解到，這份文件當中，包含了各項針對性的“處罰規定”，而這也是該份文件需要由住建部和監察部共同起草會簽的原因所在。而在2010年11月前後，該份文件的初步起草工作已經完成，隨後的一個月中，由監察部、住建部聯合修訂、會簽，從而使其具備上報國務院待批的條件。

　　該份文件中包含的問責機制包括，對未能按照“責任書”完成保障性住房開工任務、竣工任務、資金到位任務等指標的地方政府，採用通報批評、責令整改、約談地方政府主要行政負責人、推遲暫停保障性住房中央財政轉移支付等處罰，對於情節嚴重，整改期內未按要求進行整改或者整改未達標的，對主要行政責任人記行政處分等。

　　在此之前，對於地方政府完成保障性住房任務的考核，尚未有明確的對應罰則，相比于國土資源部對違法土地者轟轟烈烈的問責，住建部保障性住房問責機制的威懾力稍顯孱弱。

　　“這項機制的建立，得到了國務院分管領導的認可和支持，2011年，住建部將依據這份文件，陸續展開相關的核查、檢查工作，對於未完成任務的城市，視情況、原因，給予對應的處罰甚至是處分。”前述接近住建部的人士稱，而對此，前述住建部官員表示，不便表態。

　　“1500萬套”邏輯

　　在一併向國務院彙報關於保障性住房問責機制的同時，住建部亦對2010年1~10月的保障性住房開工、竣工任務的執行情況進行了彙報。

　　住建部在彙報中表示，截至2010年10月，以開工面積指標考核，比對責任書，地方保障性住房的開工面積已達100%，已完成任務。而以竣工指標考核，則完成責任書總量的60%，由於目前的最新統計數據尚截至2010年10月，因此，開工面積指標地方基本可以確定為超額完成，而竣工面積，亦可基本完成任務。

　　“一年580萬套的指標肯定是完成了。”住建部官員向記者表示。而2010年11月份，住建部再次要求地方政府上報2010年的保障性住房建設規劃，並在下達的指標中，規定了1000萬套的總量，要求地方政府以此為原則安排、認領建設開發任務。

　　如是一來，兩年之內的任務如果全部完成，則全國保障性住房的供應總量，將首次達到1580萬套，而這一數字，恰是全國範圍內，低收入困難家庭的總量，這意味著，至少從數量的對比和對應上，保障性住房完成了對低收入居住困難家庭的全覆蓋。

　　“這是住建部的一個硬指標任務，所以才會如此推進問責制度的建立。”前述消息人士稱，但是，住建部的官員對於這種説法，拒絕予以評價。

　　2010年末，國家審計署對全國各地保障性住房的資金投入狀況，曾專門進行過一次審計，該項審計的結果，似乎可以側面佐證住建部急於獲得問責尚方寶劍的原因——審計署的專項審計結果顯示，以北京為代表的多個城市，未按照規定，將土地出讓金中30%專項用於保障性住房建設，或者比例不足。

　　國務院發展研究中心金融研究所副所長巴曙松告訴記者，在土地供給總量不足或有限的情況下，部分地方政府對“土地財政”的依賴使之傾向於優先供給商品住宅與商業地産用地，而最大限度地壓縮保障性住房用地，在地價與房價高企的情況下尤其如此。

　　“土地財政”危機

　　據相關統計，2010年全國580萬套保障性住房的總投資計劃是8000億元。簡單推算，2011年1000萬套的保障性住房建設工程，大約需投資13800億元。

　　目前，保障性住房的資金來源為三大塊：中央財政支出、住房公積金增值收益、10%的土地出讓收入。2010年中央財政投向保障性住房的資金共計792億元；此外，2010年住房公積增值收益可補充廉租房資金約400億元左右。

　　中國指數研究院數據顯示，前11個月，北京、上海等地的土地出讓收入已經突破千億大關，較2009年漲幅均超過50%；天津、大連等地緊隨其後，即將跨入“千億俱樂部”。預計2010年土地轉讓收入將突破2萬億元，相應提供2000億元保障性住房資金。

　　三大資金來源下，保障性住房建設仍然面臨巨大的資金缺口。國務院此前已批准利用住房公積金貸款支持保障性住房的試點，已經確定了北京等28個城市作為試點城市。

　　根據測算，2010年住房公積金扣除必要備付資金後的沉澱資金達6800多億元，試點工作不僅可以在短期內開拓保障性資金來源，而且相比于購買國債也可以提高住房公積金的收益率，未來仍然有較大的發展空間。

　　此外，有關專家表示，土地增值稅或可成為地方政府補充資金的一個重要來源。

　　易居房地産研究院綜合研究部高級研究員回建強則表示，作為市場主體的開發商也有參與公租房建設的動力。在融資方式上，REITs(房地産投資信託基金)是近年來我國一直探索的方式。

　　回建強介紹説，相對投資商業地産REITs，公租房REITs有政府的支持，有現實的需求，資金相對穩定，如果政策支持力度大，資本市場的接受度將很快得到擴展。

　　此外，在公租房建設上，上海市或將引進保險資金和企業年金。據透露，上海市政府曾與太平洋保險、中國人壽等保險機構接觸，這些機構表現出較大的興趣。

　　易居房地産研究院綜合研究部研究員楊紅旭向記者表示，保險業資金或其他資金投入到保障性住房的建設是一種市場行為，只要建保障性住房能夠取得一定收益，就勢必會吸引大量資金進入。

　　保障性住房大規模建設的困境並非在於資金來源，關鍵在於部分地方政府對“土地財政”的依賴，使之傾向於優先供給商品住宅與商業地産用地，而最大限度地壓縮保障性住房用地。

　　巴曙松表示，地方政府建設保障性住房的最大成本來自於土地出讓金收入的損失。