失業保險基金如何避免福利損失

　　中國規模龐大的五險(養老、失業、醫療、生育、工傷)社保基金已經成為一個巨大的“福利黑洞”——據國家審計署統計，中國社保基金的投資收益率不足2%，而2007年、2008年CPI分別為4.8%和5.9%，巨大的福利損失已經形成。

　　2009年，中國失業保險基金結余已經達到1524億元。如何使這筆巨大的資金逃離福利損失?

　　中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文建議，應將失業保險制度的責任主體改革為以省級政府為主，制度運行和基金投資均應以省級政府為責任主體。而發行省級失業保險特種債券將可以有效提高失業保險基金的投資收益率。

　　第一財經日報：目前中國社保基金投資收益率跑不過CPI已經成為一個社會關注的話題。現在，中國1500多億元失業保險基金分散在縣市層面，您認為應當如何改變現有的管理制度，以提高投資收益率?

　　鄭秉文：對中國而言，與其他社保五險基金的情況一樣，失業保險基金的管理投資體制難以適應未來發展的需要。根據1999年《失業保險條例》，失業保險基金必須存入財政部門在國有商業銀行開設的社會保障基金財政專戶，存入銀行和按照國家規定購買國債的失業保險基金，分別按照城鄉居民同期存款利率和國債利息計息。這樣的投資策略已顯過時，投資渠道狹小，投資回報率也很低。

　　根據2008年年底國家審計署公佈的統計數據，多年來中國五險社保基金的收益率不到2% ，而2000~2008年間，CPI分別是0.4%、0.7%、-0.8%、1.2%、3.9%、1.8%、1.5%、4.8%和5.9%，年均2.2% 。失業保險基金收益率顯然難以戰勝CPI，僅2007和2008年失業保險基金分別貶值高達2.8個百分點和3.9個百分點左右。

　　面對增速如此之快的失業保險基金規模和如此之低的收益率水平之間的巨大矛盾，失業保險基金面臨巨大貶值風險，失業保險制度面臨巨大社會壓力，因此，改革失業保險基金投資體制和提高收益率勢在必行、刻不容緩。

　　長期看，中國失業保險制度的責任主體和統籌層次應以省級為主，這是一個較為理想的選擇，與強化省級失業保險制度管理體制合為一體。以省級政府為責任主體的失業保險基金增值保值體制更符合國情。

　　目前絕大部分失業保險制度的統籌是以縣市級為主，而不是以市級為主，資金管理非常分散。如果以縣市級這個實際統籌水平為投資主體進行投資的話，全國將有2000多個投資主體，資金池太小，“風險點”太多。此外，如果以《失業保險條例》規定的“設區的市實行全市統籌”為單位作為投資主體，其結果風險點也會很多，全國將多達近300個。以省級政府為責任主體意味著全國將有30多個投資管理主體，這樣比較有利於風險控制。

　　採取省級投資模式之後，縣市各統籌單位應採取行政委託的方式將資金委託給省級社保經辦機構，由後者再作為“委託人”，採取招標的方式將資金“外包”給法人投資主體，採取市場化投資方式。

　　日報：就具體的投資策略來説，您有什麼建議?

　　鄭秉文：失業與養老保險基金資産流動性的要求存在一定差異性：養老保險基金的資産流動性要求不高，但失業保險基金的流動性則要求很高，因此，失業保險基金不適合實業和産業投資，而應以證券投資為主。據此，失業保險基金投資策略便有如下3個思路可供比較選擇：一是國債投資，完全持有國債利率太低，流動性較差。二是股票投資，完全持有權益類資産風險較大，也不是理想選擇;三是將上述二者結合的混合投資，既持有一定數量省級特種國債，又持有一定比重的權益類證券資産。

　　我傾向於對失業保險基金由省級政府發行特種國債。因為失業保險基金規模平均每個省份幾十億或上百億元，正好可滿足各省發行省級債券的實際需求，因此，具備發行省級債券的可操作性。金融危機期間，國務院同意2009年地方發行2000億元債券，期限3年，由財政部代理髮行，列入省級預算管理，這對各省發行“省級特種失業保險債券”而言是一個有益嘗試。此外，從失業保險的性質來看，發行“省級特種失業保險債券”恰好可把失業保險的責任完全下放給省級政府。

　　失業保險基金以持有省級政府特種債券為主的投資策略有幾個優勢：首先就是利率水平可以明顯提高，不僅可大大高於目前不到2%的利率水平，而且各省還可根據具體情況，讓參保人分享經濟高速增長的好處，也可體現出各省之間的差異;因此，利息由各省自定，中央政府可給予一個指導原則。此外可調動地方政府積極性，改善激勵機制，提高失業保險擴大覆蓋面的速度，並促進資本市場的繁榮。

　　日報：目前在社保基金管理領域，統籌單位的道德風險往往難以避免。省級政府為責任主體是否有利於控制道德風險?

　　鄭秉文：我認為，在這種投資體制下，基層統籌單位道德風險的發生幾率非常小。即使個別基層單位出現一些道德風險跡象，省級政府對下轄的市縣實際統籌單位“距離”較近，容易識別、鑒別、預防和糾正。因此，基本不會逆向選擇，制度收入不會因此而受到影響，中央和省級政府就基本不存在由此陷入財政風險的可能性。

　　日報：現在有些地方給失業保險基金統籌單位下指標，並有相應的獎懲。您認為，這種激勵有何弊端?一個完善的失業保險制度，應該以什麼為目標?

　　鄭秉文：建立失業保險制度的目的是為了保護勞動力的失業風險，調節經濟週期導致的貧困發生率，在一定時期內和一定程度上熨平失業人口的消費水平，以保持和促進經濟增長和社會發展。所以，這個制度的瞄準率和失業金替代率必須在一個合理的水平。

　　對於中國的失業保險基金管理來説，重要的一點是不能以基金積累增加的財務指標作為制度目標。事實上，國際上的經驗表明，一個成功的失業保險制度，就是在失業人群最需要的時候能充分體現保障功能。

　　所以，我國的失業保險統籌單位應該改變激勵機制，改革地方失業保險經辦機構的評價標準，防止失業保險制度的財務指標的錦標主義，防止失業保險基金增長至高無上的盲目崇拜。