“十二五”擬大幅提高貧困線 可能接近1400元

　　核心提示：中國目標是2020年基本消滅絕對貧困現象，全面實現小康社會，這就不單單是收入放面，還包括健康、義務教育、安全飲水、衛生設施等等，強調多維度的發展，只用收入很難衡量，因為收入可能被虛報。

　　做為全球第二大經濟體，中國正計劃提高目前人均年收入1196元的貧困人口標準。

　　本報記者獲悉，國務院扶貧辦正在會同有關部門編制2011至2020年扶貧開發綱要。幾次被提議上調的貧困線標準，有望在綱要中提及。

　　相比于國際上平均每人每天1.25美元的新貧困標準，我國目前的貧困標準被認為過低。

　　從上世紀80年代初期起，我國確定人均年純收入200元作為貧困線，此後根據物價指數，逐年微調。

　　隨著我國經濟不斷增長，人均收入水平逐年提高，要求調整貧困線的聲音越來越多。

　　從2003年開始，國家統計局等部門屢次上交報告，建議調整我國貧困線，到2007年，中國的貧困線被重新劃定在1067元，2008年底，調整為1196元。

　　“以前我們根據每人每天2100大卡設定營養標準，由此按照食物價格推算出貧困線，現在我們提出一個健康生存的概念，除了基本的營養需求外，還要滿足讓人生活健康的標準。根據這個標準，貧困線應該設定在1300到1400元之間。”國家統計局一位不願具名人士告訴記者。

　　今年是《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》的最後一年，也是新十年國家扶貧開發綱要的籌劃之年，如果貧困線從現行的標準上調到接近1400元，將對我國經濟、社會民生等領域産生深遠影響。

　　不過，據業內人士分析，類似“提高貧困線標準”的字樣很可能在開發綱要中出現，但由於貧困標準在2008年底剛剛修訂過，最快也要一兩年後才能再有具體的改動。

　　扶貧成就允許上調貧困線

　　“有的決策者往往會有一個認識上的誤區，提高了貧困線，我不是越扶越貧了？”世界銀行發展研究局統計部主任陳少華告訴記者，多年來她一直致力於全球貧困統計研究。

　　世界銀行在2009年發佈的報告《從貧困地區到貧困人群：中國扶貧議程的演進》中提到，在過去25年裏，中國扶貧工作取得的進展令人稱羨。

　　按照我國貧困標準計算，中國農村的貧困率從1981年的18.5%下降到了2004年的2.8%，農村貧困人口的數量從1.52億人減少到2600萬人。

　　而按照世界銀行的貧困標準計算，從1981年到2004年，中國在這一貧困線以下的人口所佔的比例從65%下降到10%，貧困人口的絕對數量從6.52億人降至1.35億人，有5億多人擺脫了貧困。

　　“在如此短的時間裏使得如此多的人擺脫貧困，對於全人類來説這是史無前例的。”世行在報告中表示。

　　我國貧困率下降的過程雖然並不平衡，但這一過程基本上與“五年計劃”對應。據測算，中國在“六五”計劃期間，經濟每增長1個百分點，就能帶來貧困率下降2個百分點以上，但在“十五”期間，貧困率對經濟增長的彈性系數已經下降到1左右。

　　數據顯示，在我國第六個、第八個和第十個五年規劃期間，貧困的減少最為迅速。“七五”期間貧困人口實際上有所增加。“九五”期間貧困發生率略有減少。但是到2001至2004年，減貧速度又再加快，在“十一五”規劃的頭幾年，貧困繼續快速下降。

　　據世界銀行估計，消費低於世界銀行貧困線的人口在中國所佔的比例從2004年的10.3%下降到了2007年的4.0%。

　　這些顯示五年規劃對減少貧困人口起著重要作用，這也是“十二五”規劃期間，上調貧困線被再度提起的原因。

　　貧困線低於國際標準

　　儘管扶貧成就巨大，但扶貧重任在許多方面尚未完成。國務院扶貧辦主任范小建在10月17日舉辦的減貧與發展高層論壇上表示，按照中國現行扶貧標準，還有幾千萬貧困人口。

　　而按照國際上劃定和計算貧困人口數量的標準，中國的貧困人口數量更大。由於中國龐大的人口基數，按照國際標準計算得出的中國消費貧困人口數在國際上仍排名第二，僅次於印度。

　　世界銀行2005年直接問卷調查數據顯示，中國仍然有2.54億人口每天的花費少於1.25美元。

　　世界銀行的抽樣調查中，中國制定的貧困線標準在被調查的75個國家中是最低的，排在中國之前的包括印度、老撾、越南等國家。

　　無論是與國際標準，還是與國內的平均收入和人們的期望相比，我國貧困線看起來都是比較低的。一些最新的研究顯示，即使按照貧困線應該達到的客觀標準，如最低生存所需支出以及滿足衣食等基本生存需要來衡量，中國的貧困線水平可能也太低。

　　對世界銀行的標準，中國國際扶貧中心研究處處長王小林認為，“1.25美元也好，兩美元也好，世界銀行的貧困線主要作用是國際比較，方便評判哪個國家更貧困。而作為國家貧困線的劃定，則要有國家整體財力的考量。

　　“就是你扶貧能夠扶到哪個線。”王小林解釋説，如果按照世行的標準，中國可能有超過1億的貧困人口，但是中國財政資源只夠扶5000萬，那麼政府就會把扶貧的標準降低，以便瞄準最窮的那部分群體，這樣可以用最有限的資源，用到最需要的人身上。

　　在他看來，對某個國家來説貧困線只是扶貧的一個方面，我國的貧困線過去是按照營養標準來測算，比如説每人每天需要2100大卡的熱量，此外還需要衣、住、行等其他方面折算進去，變成貨幣價值就是1196。

　　從基本需求到健康生存

　　儘管貧困人口在減少，但有的地方減貧的成就尚不穩定，脫貧後還會出現返貧現象。

　　據范小建介紹，2008年我國的貧困人口中有66.2%在2009年脫貧，而2009年3597萬貧困人口中，則有62.3%是返貧人口，這反映了貧困人口的脆弱性和致貧因素的複雜性。

　　貧困線能否提高，對扶貧工作開展的質量無疑有著直接影響，但貧困線高低受到國家財力制約，按照目前我國的財政收支體系，能否把貧困線提高到1300或者更高的水平，仍然需要各個部門博弈。

　　“任何國家的財政資源分配都是一個政治過程，優先考慮錢花到什麼地方，調整支出結構涉及到各個利益團體，並不是設定好有多少資金是用來扶貧的，不夠還可以再加，需要權衡取捨。”王小林説。

　　他認為，對中國國情以及扶貧情況不了解的人都在喊要提高扶貧標準，就是以貨幣來表示的貧困線，在扶貧線標準短期內難以迅速提高的前提下，整體扶貧比單純強調貧困線更為有效。

　　“實際上我國目標是2020年基本消滅絕對貧困現象，全面實現小康社會，這就不單單是收入放面，還包括健康、義務教育、安全飲水、衛生設施等等，強調多維度的發展，只用收入很難衡量，因為收入可能被虛報。”王小林説。

　　中國國際扶貧中心在四川省阿壩州等貧困地區進行的案例分析也表明，在經濟收入之外，許多其他方面缺乏保障，比如生活設施、居民健康、市場流通方面，問題都十分嚴重，其程度甚至超過了收入貧困。

　　王小林在貧困地區調研後認為，造成貧困的核心問題是收入分配不平衡，在很多國家級貧困縣，幾大經濟主體在收入分配當中利益分配關係不均衡，企業收入增長快，地方財政稅收增長快，城鎮居民收入增長也還可以，但是農村居民增長速度很慢。

　　這樣長期發展下去，收入差距越來越大，貧困矛盾就會越來越突出，特別是縣一級的政府，沒有動力調整預算支出用在農業、水利等扶貧設施上。

　　針對這種情況，目前中國國際扶貧中心在探索整體推進式扶貧，選取一定數量的農村，在規劃時做好通水、通電等“四通工程”，同時合理安排主導産業的發展。

　　從政策演進來看，我國的扶貧政策已發生變化，從直接支持農村收入增加的措施，例如1993年至1995年提高糧食收購價格，2003年至2006年取消農業稅和費，再到目前發展式扶貧項目，以及社會救助的擴大等等。

　　“現在我們已經發展成多維度扶貧，和世界上其他國家扶貧救濟不太一樣。下一步我們將制定具體的可測量評估的指標，這遠遠超出貧困線的定義。”王小林告訴記者。