託管機制亟待規範監管手段需要創新

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　　近期，山東省旅遊發展委員會採取一系列強力措施，全面推進旅行社建立出境遊保證金第三方託管機制，嚴禁旅行社私收出境遊保證金。截至8月1日，山東省182家出境遊組團社和301家出境遊組團社分社全部整改落實到位。此舉一齣，出境遊保證金的監管問題再次在全國引發廣泛關注。

　　風險日漸浮出水面

　　據了解，出境遊保證金是出境遊組團社在組織遊客出境旅遊時，為防止遊客滯留不歸，由遊客出行前向旅行社繳納一定數量的現金作為擔保。由於組團社可能因團隊遊客滯留境外，而受到滯留國家駐華使館的停簽處罰，因此，大部分組團社對前往日韓、北美、歐洲、澳洲等地的遊客根據收入、資産等狀況收取數額不等的出境遊保證金。

　　近年來，全國各地發生多起收取出境遊保證金不能按約退還、甚至詐騙潛逃事件，嚴重侵害遊客合法權益，造成不良社會影響。出境遊保證金監管工作日益成為社會關注的焦點。

　　2015年10月，北京市朝陽區法院發佈專題通報稱，因某旅行社收取的50萬元出境遊保證金到期不退，17名遊客怒訴旅行社，終獲旅行社本息賠付。對此，朝陽法院向國家旅遊局發送司法建議，建議規範出境遊押金的收取條件、標準及收取方式，尤其要加強對分社、門市部等分支機構及工作人員的管理。

　　對此，北京聯合大學旅遊學院副教授曾博偉分析，近年來，出境遊保證金問題的凸顯有其必然性。首先，出境旅遊規模逐年擴大，往往帶來一些快速發展中的問題。其次，目前擁有出境遊經營權的旅行社越來越多，一些小旅行社在出境遊保證金的操作上並不規範。

　　記者獲悉，出境遊保證金涉及的資金數額較大，一般每位遊客交納的出境遊保證金在2萬-10萬元之間。長期以來，出境遊保證金的收取由旅行社和遊客自行協議。一些大型組團社普遍加強了財務管理和分支機構規範，與商業銀行開展出境遊保證金第三方託管業務；也有部分組團社將出境遊保證金用於投資獲利，再以低價參與市場競爭，資金風險很大；還有個別中小旅行社及分支機構將出境遊保證金存入旅行社賬戶甚至個人賬戶作為經營週轉資金，一旦資金鏈斷裂，卷款跑路等行為時有發生。

　　在山東大學旅遊管理系副教授王晨光看來，旅行社對出境遊保證金的管理不善是風險的重要源頭。“20年前，旅行社收取保證金主要是防範遊客境外滯留，現在，這一作用不明顯了，但保證金被卷走的問題卻日漸顯露，需要引起高度重視。”

　　探索第三方託管機制

　　2015年12月，國家旅遊局專門下發《關於規範出境遊保證金有關事宜的通知》（以下簡稱通知），就進一步規範出境遊保證金管理提出具體要求。通知強調，各地要督促尚未實行出境遊保證金銀行託管的旅行社積極與當地商業銀行開展合作，建立長期、穩定的出境遊保證金銀行託管工作機制；向遊客充分披露相關信息，並簽訂由旅行社、旅遊者、銀行參與的出境遊保證金三方託管協議，明確各方權利義務，明確資金凍結的期限，資金解凍的條件、流程，以及劃扣保證金的條件、期限、文本格式、賬戶信息等事項。

　　國家旅遊局監督管理司相關負責人接受本報採訪時曾介紹，為規範出境遊保證金管理，減少和避免出境遊組團社不按約退還保證金引發的群體性事件，國家旅遊局通過多次調研和召開座談會等形式，了解各級旅遊主管部門的意見及大型旅行社、商業銀行在規範出境遊保證金方面的做法，並多次前往銀監會溝通意見，在此基礎上起草了上述通知。

　　7月14日，山東召開全省旅行社市場專項整治視頻會議。會上，山東省旅遊發展委員會副主任張明池提出，旅遊部門不支持、不鼓勵旅行社收取出境遊保證金，但不強制旅行社不收保證金，但旅行社如收取保證金，則必須委託銀行作為第三方管理。會議要求各市7月31日前所有出境遊組團社和分社均務必建立出境遊保證金第三方託管制度，並認真執行。否則，將對違規旅行社及所在市旅遊局（委）公開通報批評。

　　曾博偉表示，保證金交由第三方託管是個不錯的解決路徑，這會帶來一些手續辦理等方面的麻煩，甚至還會衝擊某些旅行社的經營模式，但長期看，有利於防止保證金問題的擴大化。

　　中青旅質監合規部總監李廣認為，建立銀行託管工作機制確實是風險系數很小的一種操作模式，不過，在具體實踐過程中，如何進一步便利化等問題仍需解決。“如北京地區，只有北京銀行、渣打銀行等少數幾個銀行開展相關業務，而且網點也很少。”

　　亟待創新監管手段

　　記者注意到，國家旅遊局的通知指出，各地要立即部署本地出境社、經營出境旅遊業務的旅行社分社及出境社設立的服務網點，開展對出境遊保證金收取情況的自查清理。如收取出境遊保證金的，均應採取銀行參與的資金託管方式，不得以現金或現金轉賬方式直接收取保證金，不得要求旅遊者將出境遊保證金直接存入旅行社及其工作人員提供的個人賬號；存在以上問題的，要立即進行整改。

　　今年以來，多地都在積極部署規範出境遊保證金管理工作。

　　近日，黑龍江省旅遊發展委員會也發佈公告稱，旅行社如需收取保證金，均應採取銀行參與的第三方資金託管方式，簽訂託管協議。遊客切勿將出境遊保證金以現金或現金轉賬方式交給旅行社，更不得存入旅行社及其工作人員個人賬號，以確保出境遊保證金安全。自8月1日起，公民或遊客如發現旅行社私自收取出境遊保證金的，可及時舉報。

　　山東省旅遊發展委員會要求，全省各級旅遊部門要通過明查、暗訪等多種形式，加強對出境遊保證金的專項檢查，省旅發委將繼續組織人員進行隨機抽查。旅行社協會要充分發揮橋梁紐帶作用，將出境遊保證金管理納入行業自律範疇，會員單位要&&落實，發揮示範帶動作用。

　　“旅行社不規範收取出境旅遊保證金而産生的‘攜款潛逃’‘非法集資’等問題，需要行業監管部門介入。但旅行社基於雙方自願與遊客在合同中約定保證金條款，這種合同行為本身是合法的，監管部門並不能硬性要求旅行社不得收取出境遊保證金。”李廣分析，國家旅遊局發佈的通知，要求各地規範出境遊保證金管理，對違反該通知的也僅是要求“整改”。這種規範一則具有指導性，二則對地方監管部門有督促作用，三則對企業有一定約束力，四則無硬性懲罰後果，屬於行業管理中典型的“軟法”，發揮了對“硬法”的補缺作用。

　　浙江旅遊職業學院副教授鄧德智認為，可嘗試由行業協會&&處理技術層面的問題，也要加強宣傳，引導遊客向指定銀行繳納出境遊保證金，而不是將出境遊保證金交給業務員本人賬戶，或者以現金形式交納。

　　曾博偉認為，旅遊業近年來發展很快，出現了很多新模式、新業態。在簡政放權的背景下，旅遊部門需要創新監管手段；對於出境遊保證金加強事前、事中、事後監管，旅行社也要調整觀念，適應發展新形勢。(郭旗 記者沈仲亮)