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具有嶺南風格建築的惠州博羅垃圾焚燒發電廠。南方日報記者 湯凱鋒鄧強 攝
廣州市供電局門口設置有變電站環境信息在線監測系統顯示屏，市民可以實時對變電站電場磁場強度進行監測。南方日報記者 肖雄攝
五月初夏，廣州市永福變電站正式投産送電，越秀區的眾多街坊在今夏不必再經受錯峰停電的苦惱。此時，距離變電站啟動選址已過去14年，在此期間，廣州市政府有關部門和廣州供電局攜手，逐漸摸索出一套應對變電站建設“鄰避問題”的機制方法。
在繁忙有序的城鄉生活背後，一個個鄰避類項目，維繫著現代城市和美麗鄉村的舒適與安寧。而不少鄰避類項目的落地、建成和運轉，都經歷了一番曲折歷程。
隨著經濟社會轉型和城市化進程加速，近些年因重大項目建設而引起的鄰避問題日益突出，治理鄰避衝突已成為政府和社會必須共同面對和解決的難題。
在過去的三個月裏，南方報業記者調研省內外特別是省內具有代表性的鄰避類項目，並推出“求解鄰避困境方法論”系列報道，總結和提煉出一些共通的建設經驗，概括起來則是4組8個關鍵詞：信息公開+互動溝通，生態補償+利益共享，積極科普+規劃先行，機制創新+政企立信。
2016年是“十三五”規劃開局之年，推動全省重點項目、公共民生項目順利上馬，是廣東“十三五”開好局起好步、決勝率先全面建成小康社會的重要支撐。政府與社會各界須協同治理、共建信任、共治共享，努力推進治理體系和治理能力現代化，方能最終突破鄰避困境，為全省經濟社會發展大局提供穩固支點。
鄰避之困
事關發展大局民生福祉
應對得當方能化解風險
鄰避之困固然源於項目本身可能帶來的風險，但區域規劃、科普教育等亦是影響鄰避風險的重要因素。而社會各方的認知與行為誤區，可能讓鄰避類項目陷入更為複雜的現實困局。
“前幾年，村裏有人上網發過帖，有人到鎮裏上過訪。”即便如今火電項目已順利開工，項目所在地、汕尾陸豐市湖東鎮的黨委書記鄭少鴻憶起項目落地前的情形仍心生感慨，“群眾溝通、徵地補償，哪一樁都不好做。”
陸豐火電項目是汕尾近年來引進的最大電力能源項目之一，亦是我省佈局粵東地區的重點能源項目。在基層工作“不好做”的背後，鄰避問題已成為國內外普遍面臨的一道社會治理難題。
近年來，一些重點項目、公共民生項目因群眾擔心其對身體健康、周邊環境等可能産生負面影響，而引發“鄰避效應”。但在公共層面，相關項目不僅對區域發展有著重要帶動作用，更事關全省經濟社會發展大局。
省委書記胡春華多次強調，要把重點項目建設擺在突出重要位置來抓。要切實解決重點項目建設中的資金籌措、徵地拆遷難等突出問題，敢於擔當，善於攻堅，千方百計把重點項目落下來、建設好。
破解鄰避困境，不僅關涉經濟建設，也直接影響公共服務的進步、民生福祉的實效，乃至社會穩定的大局。
一組組現實困局，凸顯出推進鄰避類項目落地的緊迫性：從“垃圾圍城”到“垃圾圍村”，生活垃圾處理成為城鄉共同面臨的難題；變電站“難近”小區，電網建設滯後於負荷增長；推進殯葬改革，卻面臨殯儀館難落地的尷尬……
一項項有序運轉的鄰避類項目，則帶來公共利益的切實改進：惠州市博羅縣生活垃圾焚燒發電廠日處理垃圾量達700噸，解決了全縣的垃圾處理問題；廣州市永福變電站投産後，極大緩解了中心城區用電緊張局面；汕頭市潮南區創新利益調節機制，推進垃圾焚燒項目順利落地，也讓群眾享受到項目落地帶來的紅利。
對比鄰避類項目落地的正反兩方面經驗，可以發現，鄰避之困固然源於項目本身可能帶來的風險，但區域規劃、科普教育等亦是影響鄰避風險的重要因素。而社會各方的認知與行為誤區，可能讓鄰避類項目陷入更為複雜的現實困局。
作為推動項目落地的主要責任方，有的地方政府部門在科學決策和良性引導等方面有所不足；基於對鄰避類項目的模糊認知和複雜利益訴求，有的群眾可能對鄰避類項目産生抗拒和排斥心理；在缺乏有效利益調節機制的情形下，利益關聯各方矛盾固化，成為鄰避問題的深層癥結。
新媒體傳播環境放大了鄰避風險的不確定性。日新月異的新媒體技術，促成信息傳播的多樣化和高效化，也帶來了以假亂真的“謠言”，打破了輿論的地域邊界，增加了鄰避問題的處置難度。
從具體事件的應急處置，到風險防範的機制建設，從根本上講，求解鄰避難題正是要以各類問題為導向，建設與社會經濟發展相適應的現代治理體系並提升治理能力。
求解之策
省內各地積極探索
破解困境有例可循
在鄰避風險的預先防範上，如果城鎮規劃能夠提前做好科學合理的功能區劃分，並且保障規劃的長期穩定性，則可以從源頭上降低鄰避風險。
近年來，按照中央和省委部署，省內各地各部門因地制宜，積極探索破解鄰避困境的機制方法，推動了多個項目落地，實現了良好的經濟效益和社會效益，並促進了治理能力的提升。已有的探索呈現出一些行之有效的共通經驗。
充分的信息公開和有效的公眾溝通，是破解鄰避困境的出發點——
公共項目越是難被群眾接受，就越需要政府部門開展深入細緻的群眾工作。只有以公開透明的信息發佈來消除信息不對稱，以充分互動的公眾溝通來了解和回應群眾訴求，才能保障群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，將矛盾化解在最基層。
總結博羅垃圾焚燒項目的落地經驗時，該縣環衛局局長黃國雄説，將公眾溝通作為重要工作貫穿始終，是項目得以落地的基礎。如今項目已運行一年，群眾每天都可以通過垃圾焚燒廠門前的LED大熒幕，查看污染物排放的實時監測數據。
建立科學、合理的利益調節與平衡機制，是破解鄰避困境的突破口——
求解鄰避問題的核心，是平衡好經濟發展與社會和諧、公共利益與局部利益的關係。在無法完全消除鄰避類項目負面影響的情形下，化解群眾抵觸情緒的最有效措施，就是建立利益調節與平衡機制，在合法合理的前提下積極呼應群眾的利益訴求，將多方的矛盾對立變為群體的利益共享。
以汕頭市潮南區垃圾焚燒發電項目為例，其依照“誰受益、誰付費，誰受損、誰受償”的原則，幫助項目所在地群眾解決生産生活實際問題。在此過程中，政府部門提升了公共服務水平，企業實現“小投入、大發展”，當地群眾也真正受益。合法合情合理的利益調節機制，使原先的矛盾對立方轉而成為利益攸關方，最終達到經濟效益與社會效益的共贏。
創新聯動機制和健全決策機制，是破解鄰避困境的制度保障——
陸豐市火電項目推進過程中，地方政府與投資企業緊密配合，形成市鎮村三級聯動的協作機制，在公眾溝通、利益調節等環節開展了深入細緻的群眾工作，有效化解了鄰避衝突。
破解鄰避問題是一項系統工程，需要不同層級部門、不同責任主體協同合作，形成職責清晰、充分聯動、有效監督的工作機制；同時需要健全決策機制、完善決策程序，堅持科學決策、民主決策、依法決策。只有通過機制創新，為鄰避類項目推進的各環節建立制度保障，才能真正突破鄰避困境。
加強規劃的科學前瞻並保障其長期穩定，是預防鄰避風險的關鍵——
在鄰避風險的預先防範上，如果城鎮規劃能夠提前做好科學合理的功能區劃分，並且保障規劃的長期穩定性，則可以從源頭上降低鄰避風險。
“鄰避問題首先是一個科學規劃的問題。規劃需要做到前瞻性、系統性和全面性。”暨南大學公共管理學院教授胡剛認為，制定城鎮規劃應更加公開透明，通過科學規劃避免鄰避效應。
廣州推進變電站建設堅持科學分析、規劃先行，在國內率先將變電站作為房地産配套項目進行建設，有效避免了鄰避衝突，最近6年建成100座變電站。
推動科普教育從事件化到常態化，是預防鄰避風險的重要手段——
群眾對鄰避類項目的擔憂主要源於風險的不確定性，一些非理性的抵制行為，也與其科學常識相對匱乏有關。打消群眾疑慮，既需要在具體事件上探索科普宣傳的有效形式，更需要各相關方面主動務實，加強全民科普、日常科普。
以廣州市變電站建設為例，廣州供電局深入社區開展科普宣傳、邀請市民參觀變電站，初步消除群眾對變電站的認知誤區；通過搭建展覽館、製作微電影和宣傳冊等，將科普教育引向“常態化”。
根本之道
多方協力共建信任
政府社會共治共享
在鄰避治理上，需要政府和社會多方協力，共建更加完善的社會信任體系。破解鄰避困境，政府、企業與群眾既要利益共享，又要風險共擔。
求解鄰避困境是一門大課題：它既關乎政企行為，也關乎社會認知；既需要良善的社會治理，也需要積極的輿論引導。系統性的鄰避治理有賴於政府與社會群策群力、共治共享。
省委、省政府高度重視“鄰避治理”，並將其作為加快推進治理體系和治理能力現代化的重要課題。省市各部門從不同層面、不同領域積極探索，不斷形成破解鄰避困境的合力。
在近日南方報業傳媒集團主辦的“求解鄰避困境”座談會上，與會的省直部門代表紛紛表示，將通過制度規範來加強對鄰避類項目的日常監管和技術指引。
省發展和改革委員會正在研究制定穩評實施細則，為項目投資方開展穩評提供更完善的規範依據；省住房和城鄉建設廳等正在制定垃圾填埋場臭氣處理的技術導則；省環境保護廳正在進一步優化環評信息第一時間網上全文公開的程序方法……
“政府要加強監管，企業也要加強自律。”光大環保能源（博羅）有限公司總經理邱波説，國內垃圾焚燒技術已很成熟，企業著重要在運營環節加強自身監管，與政府部門一起共建社會信任。
綜觀近年來國內鄰避衝突案例，信任問題已成為鄰避問題的深層次因素。在鄰避治理上，需要政府和社會多方協力，共建更加完善的社會信任體系。“爭取群眾的理解支持，是鄰避類項目成功的關鍵；而相互的信任和尊重，是理解與支持的前提。”經歷過鄰避衝突的基層幹部這樣説。
中山大學政治與公共事務管理學院教授郭巍青認為，破解鄰避困境，政府、企業與群眾既要利益共享，又要風險共擔。
這是一個淺顯而易被忽略的道理。無論是現代城市的便捷，還是鄉村生活的安寧，都在一定程度上有賴於鄰避類項目的支撐，它關乎每一個人的生活，也需要每一個人的理解與承擔。
從更廣闊的空間來看，人與自然、居所與城市、土地與鄉村，本就是命運相連的共同體。是在“垃圾圍城”下守護一家之地，還是在公共利益與局部利益之間尋求平衡之道？這需要與此相關的個體、企業、政府和社會各界多方協力、良性互動，探尋共治共享的良方。
策劃：張東明 王更輝 統籌：姚燕永 郎國華 執行：孫國英 宋季華 劉江濤 王長庚
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