遲福林:推進收入分配改革首要的是規範政府行為

　　在發展方式轉型的特定背景下，調整國民收入分配格局，推進收入分配改革是一個牽動全局的關鍵性因素。為此，需要充分估計收入分配改革的特定背景和特殊作用。著眼于轉變發展方式，建議把全面推進收入分配體制改革作為“十二五”轉變發展方式的重點，並儘快出臺系統、具體、操作性強的收入分配改革方案。就此，提出以下六個問題。

　　一、如何分析收入分配改革的特定背景

　　大的背景是發展階段的變化。經過30年的改革開放，我國從以溫飽為主要目標的生存型階段進入到以人的自身發展為目標的發展型新階段。在這個特定背景下，收入分配改革有突出的階段性特點。

　　1。利益關係相對穩定。隨著我國市場經濟體制的初步建立，利益關係趨於穩定，利益博弈成為普遍現象，這和過去有很大的不同。收入分配結構的失衡在很大程度上是利益博弈失范的結果。

　　2。公共産品短缺成為突出矛盾。隨著收入差距持續擴大，分配不公的問題逐步突出，廣大社會成員對調整國民收入分配結構的要求開始具有普遍性、迫切性的特點。另外，發展型新階段社會需求結構發生變化，私人産品短缺時代已開始成為歷史，公共産品短缺時代已經到來。加大基本公共産品供給，提高中低收入水平，形成“橄欖型”的收入分配結構，是政府需要提供的一項重要的公共産品。

　　3。廣大社會成員對公平分配的要求日趨強烈。隨著社會進步和科技發展，信息公開化程度不斷提高，公眾的參與意識不斷增強，對日益擴大的收入差距和比較嚴重的分配不公問題的關注度全面上升。

　　在這個特定背景下，適應發展型階段變化的需求，應當以公平和可持續發展為目標，儘快調整國民收入分配格局和加快推進收入分配體制改革。

　　二、如何客觀估計收入分配格局的現狀

　　我認為在以下幾個方面表現的比較突出：

　　1。收入差距呈現不斷擴大的趨勢。近幾年，總體上看收入差距仍在不斷擴大：一是勞動者報酬佔比不斷下降，從1996年的53.4%下降到2007年的39.7%；二是在政府、企業、居民收入分配結構上，居民收入佔比不斷下降，從1995年的67.2%下降到2005年的59.4%。除此之外，城鄉、行業、不同社會群體等收入差距也呈現擴大趨勢。

　　2。分配不公的問題比較突出，甚至在有些方面還相當嚴重。例如，源於制度不公平導致的分配不公平越來越明顯，這是導致城鄉收入分配差距的重要因素。由此，導致城鄉居民身份不平等、機會不平等、福利不平等。再如，體制機制性腐敗等因素也直接擴大了收入分配差距。

　　3。收入分配的一些基礎性制度缺失，加大了治理的難度。例如，財産申報制度缺失，尤其是中高層公務員財産公開與申報制度遲遲沒有建立；再如，個人收入記錄體系不健全，稅務部門難以全面掌握居民個人實際的收入情況，嚴重制約個人所得稅在縮小貧富差距中的作用。

　　三、如何判斷收入分配改革在發展方式轉變中的重要作用

　　著眼于公平與可持續發展，未來發展方式需要建立在消費主導的基礎上。從這個角度看，新階段推進國民收入分配格局調整，加快收入分配體制改革，對促進發展方式轉型有著多方面的重要意義。

　　1。提高消費率、尤其是居民消費率與收入分配結構相關。邊際消費傾向遞減，一方面使高收入者消費傾向不足，投資傾向加大；另一方面低收入者消費的支付能力不足。兩方面導致消費不足，內需不足。調整收入分配格局，提高中低收入群體的收入水平，是扭轉消費率逐年下降的基礎性條件。

　　2。調整結構，包括産業結構、就業結構，在很大程度上取決收入分配結構調整的進程。當前我國40%的農民(第一産業就業比重)只創造了10%的GDP(第一産業增加值比重)，這不可避免地使城鄉差距呈現擴大的趨勢。如果説以往調結構主要局限在産業結構的話，現在的結構調整則首先是收入分配結構的調整，由此解決消費不足的問題，從而為轉變“投資出口”模式、調整産業結構、區域結構等奠定基礎。

　　3。加快社會建設、防範社會風險與收入分配結構密切相關。在發展階段變化的現實背景下，經濟風險、社會風險具有雙向傳導的重要特點。要建立兩種風險的防火墻，必須推進收入分配體制改革，明顯提高中低收入群體的實際收入水平，並由此逐步擴大中等群體的比重。

　　四、如何確立收入分配改革的大思路

　　從發展型新階段的特定背景出發，儘快確立收入分配改革的大思路。

　　1。收入分配改革是一個結構性的問題。這是一個大的判斷。它不僅涉及經濟體制，而且也涉及社會體制，涉及行政體制。因此，只在某個或某幾個方面做文章恐怕很難解決收入分配的結構性問題。重要的是需要推進結構性改革。

　　(1)建立穩定的勞資關係，實施工資集體談判制度和工資定期增長制度。其中的關鍵在於賦予並保障工人進行工資集體談判的權利。除了工會外，鼓勵探索多種形式的工資集體談判機制。此外，應當加強對最低工資的監管力度，切實保護勞動者權益。

　　(2)構建財産性收入的體制基礎，明顯縮小居民財産性收入差距。當前，居民收入差距的很大部分來源於財産性收入。落實中共十七大提出的“創造條件讓更多群眾擁有財産性收入”，關鍵在於加快相應的體制變革。

　　一是推進農村集體土地流轉制度改革，使農民真正享受到土地資産增值的紅利。土地是農民最重要和最主要的財産，由於土地制度不完善，土地市場化功能未能充分發揮，農民難以全面享受土地資産增值帶來的收益。有資料顯示，土地用途轉變增值的權益的分配中，地方政府大約得60%~70%左右，村集體組織的25%~30%左右，失地農民只得到5%~10%，甚至更少。改變這個格局，使農民擁有物權性質、可轉讓的土地使用權，是增加農民財産性收入的重要條件之一。為此，建議儘快出臺土地物權法配套法規，明晰農村土地産權並賦予農民産權主體的地位，使農民能夠充分享受土地流轉的增值收益。

　　二是規範和完善資本市場，保障投資者權益。著眼于居民財産性收入，應積極完善資本市場，建設法治環境，開放理財業務，為社會提供公平、健康的投資理財環境。

　　三是推行“職工持股計劃”，使職工真正享受到企業增值紅利。職工工資調整在很大程度上受制于企業經營效率。而職工持股計劃則可以有效避免這一點。不少發達國家推行這項帶有福利性質的計劃。職工無償或低價獲得企業股票，參與分紅。“十二五”鼓勵中小企業率先探索，條件成熟時在大中企業進行探索。

　　(3)以緩解和縮小收入差距為目標啟動新一輪稅收改革。總的建議是明顯加大對所得和財産的課稅力度。一是適時開徵遺産稅，作為個人所得稅的補充；二是完善個人所得稅制度，實行綜合和分類相結合的個人所得稅模式，對勞動所得、經營所得和財産所得實行綜合課稅，對資本所得和偶然所得實行分類課稅，與綜合課稅相分離，以便於徵管和調節；三是開徵社會保障稅，將社會保障的收支納入國家預算。

　　2。收入分配改革有一個國有資本的配置問題。當前，國有資本在一定程度上配置在市場領域，而不是公共領域。比如現在七成的央企涉及房地産行業，這在一定程度上推高了地價，這是一個很大的問題。我認為，國有資本應當從一般性競爭領域退出，更多的配置在公益性領域。例如，提供保障性住房。

　　收入分配改革具有結構性改革的特點，突出反映在國有資本的重新配置問題。

　　(1)以資源紅利的社會共享為目標推進國有資源的重新配置。著眼于調整國民收入分配基本格局，建議加快國有資源配置的結構性調整。一是重新反思當前相當多的央企涉足房地産開發這一現象。國有資本進入競爭性的房地産，應不以贏利、做“地王”為第一目標，而是主要限定在提供保障性住房和廉租房領域；二是儘快推進資源稅改革，改革國有資源的稅費體系，理順資源性産品的分配格局，改變少數企業享受資源紅利的格局。

　　(2)把理順收入分配關係作為新階段打破壟斷、推進國有企業改革的重大舉措。壟斷是造成國民收入分配失衡的重要因素之一。縮小收入分配差距，需要進一步打破壟斷，儘快建立起規範化的收租分紅制度，提高國有企業上繳租、稅的比重：一是防止“國進民退”。這兩年社會對“國進民退”有比較大的意見。建立儘快出臺詳細的《反壟斷法》實施細則，放開壟斷領域門檻、引入競爭，通過市場法律規範國有企業的投資領域；二是儘快建立常態化的壟斷行業和國有企業收租分紅機制。建議將徵收“特別收益金”改為徵收“超額利潤稅”，將壟斷利潤以稅收名義收歸公共所有；三是建立全口徑的財政預算體系，尤其是涵蓋國有企業的資源使用租金和利潤分紅。

　　五、如何確定收入分配改革的約束性指標

　　從社會對這項改革的需求看，我們在這方面要有明確的約束性指標。著眼于發展方式轉型，建議“十二五”這五年應努力把我國消費率從2008年的48.6%提高到55-60%左右，並且在國民收入分配結構調整上制定相應的約束性指標。

　　1。實施國民收入倍增計劃。使城鄉人均收入在“十二五”翻一番，年均增長不低於15%。當然，這包括物價因素。

　　2。居民收入在國民收入中的佔比從約60%提高到70%左右。

　　3。勞動報酬佔GDP比重從2007年的39.7%提高到50%左右。

　　4。城鄉收入差距從2008年的3.31:1控制到3:1以內。

　　5。中等收入群體佔比達到30%左右。

　　六、如何估計收入分配改革中的政府作用和政府行為

　　收入分配差距的擴大有市場的因素，更有政府的因素。例如，國有資本配置本質上是政府行為問題。因此，推進收入分配改革，首要的是規範政府行為，發揮政府在“提低、擴中、限高”中的作用。為此，需要研究一些基本性的問題。例如：

　　1。財政支出結構的調整。反危機下加大基礎設施建設有客觀性，但隨著經濟形勢的好轉，應該明顯加大在社會福利方面的投入，減少在經濟建設方面的支出。

　　(1)控制預算外收入規模。尤其是改革地方政府土地出讓金管理制度。

　　(2)調整財政支出結構。使財政支出更多地用於公共服務供給，由此大幅度提高中低收入群體的實際收入水平。

　　2。政府轉型。適應發展型新階段的需求，政府應該更加重視人的發展，應該把保障公民“有尊嚴的生活”作為政府的目標，優先於GDP的增長。

　　3。政府自我革命。推進收入分配改革，關鍵在於以打破政府自身利益為重點的政府的自我改革。這直接關係到收入分配改革能否取得成功。

　　(1)規範公務員的工資外收入。全面實施陽光工資制，取消實物分配(尤其是取消福利性的住房分配製度)，將實物分配貨幣化，消除灰色收入。

　　(2)控制行政成本。推進政府預算與支出的公開化。

　　(3)加強反腐敗力度。杜絕腐敗等形成的黑色收入。

　　總的來説，適應發展型新階段的客觀趨勢，需要推進以發展方式轉型為主線的第二次轉型與改革。在第二次轉型與改革中，推進收入分配體制改革、調整國民收入分配格局是最為關鍵的。從這個角度説，它決定了發展方式轉型的實際進程。為此，要保證這項改革在實施中不流於形式或者走形變樣，建議儘快建立收入分配體制改革的高層協調機制。

　　(本文為2010年2月28日遲福林在“調整國民收入分配格局與轉變發展方式”改革形勢分析會上的發言，北京。)