編者按：2002年—2012年，電力行業的往日與今昔錯綜交織。

　　從廠網分離、電監會成立，到輔業剝離、區域電網設立分部，電力行業的分分合合無不滲透著2002年電改“5號文”的影響。

　　那份近萬字的電力體制改革方案，謀定了中國電力行業未來的發展方向，然而，十年過去，以“打破壟斷，引入競爭”為主要目標的這場改革，究竟進展如何？我們又應如何評價這場改革？

　　更有甚于，下一個十年，中國的電力業改革又將如何描摹？

　　自本期起，我們推出《電改十年》系列報道，與讀者一起走進中國電力行業。

　　經濟觀察報 記者 于華鵬 輸配分開，有沒有必要？

　　作為電力體制改革四步走計劃的第三步，當前正面臨來自各方較大的爭議。

　　日前有媒體報道稱，國家電網公司總經理劉振亞首次公開表態，認為“應堅持現有輸配一體化、調度和電網一體化的格局”。

　　然而，按照2002年既定的“電改方案”即業內通稱的5號文，則要求電網企業逐步對配電業務實行內部財務獨立核算，從而實現電網企業輸配分開的重組。同時，對輸配電價也進行獨立核算，並最終形成上網電價、輸電電價、配電電價和終端銷售電價的四類電價。

　　是按電改方案繼續推進，還是順應相關電力企業的“意見”？電改又一次出現方向的搖擺。類似的“認識”衝突，在電改的十年推進中，並不鮮見。

　　甚至於，在“5號文”的設計之初，同樣存在著“向左走，還是向右走”的分歧。

5號文出臺背後

　　“實際上，整個電力改革思路的形成還要往前推。”在談到作為電改方案的5號文的出臺時，當年為原國家電力公司設計改革方案的中國標準諮詢公司總經理劉紀鵬對本報記者表示，電力體制改革的源頭應從撤銷國家電力工業部，組建國家電力公司開始。

　　1996年12月，國發48號文決定組建國家電力公司，次年1月，國家電力公司正式掛牌成立。而且在成立之初，電力工業部並未馬上撤銷，而是與國家電力公司並存，實行雙軌制運行。

　　按照當時的方案設計，組建國電公司是要通過對國電的公司改制，實現政企分開，打破壟斷，引入競爭，建立規範的電力市場。

　　很快，1998年3月，電力工業部正式撤銷，原管電職權移交當時的國家經貿委電力司。改革的第一步政企分開完成。

　　此後，電力改革的主體全部集中在國電公司本身，且主要解決其一家獨大的垂直一體化壟斷格局。

　　“就是這個時點，1998年的6月，國電公司找到我，提出給他們做改革方案的要求。”劉紀鵬表示，“8月份，我為國家電力公司做出了第一個改革方案《國電公司職能部門及部分直屬公司改革方案設計》，這個方案主要是解決和重新設計當時國電公司的組織機構。”

　　記者在劉紀鵬的辦公室，看到了在5號文出臺前後，劉紀鵬為電改設計了7套方案。這7套方案，有個明顯的分界點，即2002年國務院發佈的5號文。前者主要是為國家電力公司時期操刀改革方案，後面幾套方案則為5號文發佈後，如何分配公司相應資産和切割資産進行方案制定。

　　此前，電改方案主要由國家電力公司自己設計並執行。然而，就是因為進行的是公司以自我為主體的改革，引發了諸多問題。

　　這期間，有兩件電改的標誌性事件不可回避，並引發爭議。其一，即1998年年底，國務院辦公廳轉發了《國家經貿委關於深化電力工業體制改革有關問題的意見》，隨後經貿委在黑龍江、吉林、遼寧、上海、山東和浙江等地展開以省為實體的廠網分開。這在後來，被認為雖打破大區電網結構，卻形成了以省為壁壘的電力資源壟斷。

　　引發大爭議的標誌性事件卻是二灘水電站建成即虧損，該問題被視為電改的轉捩點。

　　1998年，二灘水電站首臺機組投産，年發電量高達170億千瓦時，按照設計，水電站主要為四川省提供電力需求，但是建成時，電力供需發生了急劇變化，先是重慶市作為直轄市單列，本來大部分本應送向重慶的電量，對方卻只接納了30%左右，而且受1997年東南亞金融危機的影響，四川電力整體需求出現了供大於求。

　　數據顯示，二灘電站1998年到2000年三年間的棄損電量高達183億千瓦時，水庫蓄水無奈白白放掉。

　　此事隨後引起了時任國務院總理的朱鎔基和副總理曾培炎的關注和介入，前者開會要求重新審視電改的進程。

　　其實此間，對於電改業界也開始出現不同的聲音，最具代表性的為時任國家計委基礎産業司處長的王駿發表的《令人沮喪的電業改革》，認為以“省為實體”的發展方針，將導致各省以鄰為壑，關閉電力市場，而且導致發電裝備技術水平在結構上發生惡化。

　　由此多方合力作用下，電改主導權開始從國家電力公司轉向國家計委。2000年11月，國務院下發69號文，宣佈暫停以省為實體的電改工作。同時成立以國務院副總理吳邦國為核心的電改領導小組，時任國家計委主任的曾培炎任組長，張國寶、王駿等也被吸納進來。

　　原國電公司的電改方向主要為以“全國一張網”為前提進行電力的市場化改革。然而，新成立的電改領導班子，則主張拆分電網，破除壟斷。

　　此後，雙方圍繞拆分還是不拆，進行了激烈的爭論，並提出了多種方案，總結來看，主要是國電電力公司提出的“1＋6”方案和國家計委電改小組提出“0＋4”方案。

　　前者主張保持國電公司主體不動，在其下分設華北、東北、西北、華東、華中和南方6個區域電網公司，然後實行廠網分開，競價上網。而後者則主張取消國電公司，組建東北、北方、長江和南方四大電網公司，國電直屬電廠與電網公司脫離隸屬關係，實行廠網分開，此後再將全部發電廠（站）組建成幾個電源公司，實行競價上網。

　　前者被業界認為是按發輸配售四大環節“大卸八塊”的縱向分拆，後者則在當時被稱為縱橫並用的“破碎式改革”。

　　隨後，上述方案被國家計委“中和”，2001年5月，國家計委上報了“1＋6”的改革方案，即為5號文的雛形。方案主要內容是在拆分國家電力公司的基礎上，以國電公司的資産為班底成立國家電網公司，並作為華北、東北、西北、華中、華東和南方6個區域電網公司的出資人代表，在時機成熟時，將西北與華北，華中與華東公司合併，最終形成四大區域電網公司。

　　應該説，該方案“吸收”了雙方的意見，但由此，也産生諸多模糊地帶，比如國網公司與區域電網公司的關係，是總公司與分公司的關係，還是並行的計劃單列，方案沒有給出。

　　當該方案為此後的電改方案明晰了一點，即國家電網的職責為跨區線路的管理和調度，區域電網主要經營所轄地區的電網。

　　然而方案拿出來討論後，旋即遭到各方的質疑，並被指摘反壟斷的力度不夠。其實，此間方案出臺前，美國加州爆發了電力危機，此次危機讓方案制定者多出一條顧慮，即在破除壟斷的同時，仍需兼顧電力安全。

　　此後，雙方再次圍繞方案進行博弈，方案此後多次被“中和”，最終確定了將南方電網獨立出來先行試點的方案，同時明確了國家電網與區域電網的關係，即區域電網獨立運作，與國網僅保持股權上的關係。

　　這就是最終成形的“電力體制改革方案”，即5號文，于2002年2月正式發佈。

　　然而就是這份妥協的方案，沒有厘清的諸多界限，為此後的改革推進帶來了眾多新的問題，以至於制定雙方在10年後回顧電改的成敗時，發出了少有的共同聲音：不滿意。“作為參與者，我也不滿意，國家發改委作為改革的主體並不負責任，拆分後引發了電荒，所以我説5號文是在一個錯誤的時間，以錯誤的方式，推進了一個錯誤的改革。”

　　而國家電監會的楊明舟則以《中國電力工業體制改革基本不成功》為題直指5號文的不徹底，認為對國家電網的拆分力度不夠。

　　一位不願具名的原國家計委方面的方案制定參與者也表示了對於5號文推進10年的不滿，認為市場並未按照其既定的放開發配售環節，監管輸電環節的市場化格局，相反在電價統購包銷的路徑上越走越遠。

電改十年，那些事

　　2002年到2012年，電改5號文發佈後的十年裏，電力行業發生了很多變化，這些變化讓各方開始重新審視電改和5號文。

　　5號文後最大的變動來自廠網分離。當時，按照5號文的要求，國家電力公司拆分為“兩網、五公司”七大電力巨頭。

　　然而拆分後隨即出現了令人尷尬的局面，由於1999年國家曾作出三年內不上大的電力項目的決定，導致在2002年後，缺電現象開始凸顯。直至2004年，爆發大規模的全國性電荒。

　　此後，2008年和2011年再次爆發大規模電荒。兩次電荒都直指煤價的上漲，不同的是，2008年那次，主要是裝機不足，而2011年的電荒，則為發電企業積極性低迷。

　　十年內，發生3次大規模的電荒，很多人開始將其與2002年的電改方案聯絡在一起來分析看待，其觀點主要是電改的執行過於落後，在煤炭完全市場化放開的同時，電力行業的價格並未實現市場化，導致了煤炭價格和上網電價以及銷售電價的不對稱。

　　對此，在2004年電荒後，國家發改委提出了緩解局面的“煤電聯動”機制，即以不少於6個月為一個煤電價格聯動週期，若週期內平均煤價較前一個週期變化幅度達到或超過5％,便將相應調整電價。

　　但是，煤電聯動在8年內只聯動了4次，而且都是在電荒時期，規定的時間和範圍要求並未按照規定執行。同時，煤電聯動的出現，雖然緩解了煤電矛盾，但卻將電力的市場化進程一再推遲。“國家發改委對電力價格採取統購包銷的方式，限定兩頭的發電上網電價和銷售電價，對電網企業的輸配電價實行價差，這就導致了電力市場難以放開。”劉紀鵬對本報記者表示，開放的電力市場應該是放開兩頭，監管中間，即讓上網電價和銷售電價以買方和賣方的形成直接交易，國家有關部門只需要對中間的輸配價格進行定價和監管。

　　然而，競價上網舉步維艱的同時，煤電聯動的政府調控定價，再次為電力價格的市場化設立了新的障礙。

　　除了電荒，在5號文發佈後，還有三件事情影響著電改的進程。

　　2003年，具有正部級編制的國家電監會成立，開始對電力行業進行監管，然而，這個具有和電監會及保監會同樣權力的機構卻並沒有如建立之初的絕對權力。對於電監會而言，最大的電價監管，始終在國家發改委手中。

　　一位不願具名的電監會內部人士甚至向本報記者抱怨稱，現在的電監會的權力只是向電力企業核發市場準入證，對於價格監管始終沒有實權。

　　不僅如此，電改方案設計屬多頭設計，發改委、能源局、電監會，甚至國資委等部門，都在主導撰寫具體的電改方案。

　　另外一個影響電改進程的事件是電網的主輔分離，在2003年完成廠網分離後，即進入主輔分離階段，然而由於2004年的電荒和2008年的冰災，對於主輔分離的推進出現了多種意見和界定。

　　引發爭議最大的事件即2008年國網提出的輔業界定和2009年國網收購許繼平高一事。

　　2007年之前，電力輔業改革的方案一直由當時的電力改革領導小組擬定，2007年後，改由國資委主導，後者並於當年提交《電網主輔分離改革及電力設計、施工企業一體化重組方案》，方案基本按照5號文中的規定，明確除電網必要的電力科研機構外，其他有關電力設計、修造、施工等輔助性業務單位，都要與電網企業脫鉤，從電網剝離。

　　但是，2008年年初，一場雪災對全國範圍的電力設施造成了較大衝擊，由此，電網公司提出了應將設備製造、電力勘察設計和送變電作為電網重要業務保留的意見。

　　此後，主輔分離改革陷入僵持。直至2010年，國資委再次啟動改革，並於2011年9月將電力輔業進行剝離合併。按照分離方案，兩家電網公司的勘測設計企業，火電、水電施工企業和電力修造企業剝離，同時併入新成立的中國電力建設集團有限公司和中國能源建設集團有限公司。兩者分別由中國水利水電建設集團、中國水電工程顧問集團和中國葛洲壩集團、中國電力工程顧問集團重組而來。

　　從這次剝離來看，國家電網並沒有將爭議較大的電力設備製造剝離出來，而是在2009年收購電氣設備製造龍頭許繼集團和平高集團，並將其打包放入新成立的中電裝備旗下，隨著16家電力設備行業龍頭企業的加入，一個衝擊ABB和西門子的國産設備巨頭産生。

　　不僅如此，進入2011年後，國家電網開始著手動刀區域電網。從4月下旬到5月上旬，國家電網公司在西北電網、華中電網、華東電網、東北電網分別加設西北分部、華中分部、華東分部和東北分部。此後的12月份，最後一個爭議較大的區域電網公司華北電網也被分拆，分成國家電網華北分部和國家電網冀北子公司兩部分。

　　這被外界視為國家電網對區域電網的架空和收權。因為按照國家電網設定的分部職責，區域電網分部將只作為派出機構，電網規劃、電力調度等管理職能由國家電網公司總部授權行使。而且，國家電網同時將四大區域電網公司的主要經營性資産按屬地化原則劃轉到省網公司。

　　“在經歷這麼多事情後，我們應該重新思考我們究竟需要什麼樣的電改，電改的許多界定也應該重新厘清，比如電力設備是應該作為電網主業保留，還是作為輔業剝離出去，如果剝離出去，是不是同樣存在壟斷，還是從一個壟斷公司轉換為另一個公司的壟斷？”廈門大學能源經濟研究中心主任林伯強對本報記者表示。

誰的路徑

　　10年，電力改革提出的“廠網分開、主輔分離、輸配分開和競價上網”完成了一半。即使對這一半的改革，業界也都一致認為“改革並不徹底”。

　　接下來，電改將進入“深水區”。在劉紀鵬和王駿等人看來，電價始終是牽動電改的牛鼻子，電價機制的改革，將左右電改的成敗。

　　本報記者從多方渠道獲悉，目前發改委、能源局和電監會都相應啟動了下一輪電改的方案擬定。其中，電監會數月前向各地電監辦下發了《2012年推進電力改革工作方案》，並首次啟動對電網企業輸配電成本專項檢查，不僅如此，電監會還成立了“推進電力改革領導協調小組”，啟動電改頂層設計。

　　同樣釋放出強烈電改信號的，還有日前國務院批轉了發改委《關於2012年深化經濟體制改革重點工作意見》，其中兩次提及“輸配電”，一是提出“穩步開展輸配分開試點”，二是要求“開展競價上網和輸配電價改革試點”。

　　目前，深圳和蘇州今年有望作為首批輸配分開試點進行獨立核算。然而，有媒體報道稱，國家電網公司總經理劉振亞日前首次公開表態，認為“應堅持現有輸配一體化、調度和電網一體化的格局”。

　　也就是説，國網公司首次明確了對“輸配分開”的不同意見。鋻於2008年冰災國網公司對電力設備製造行業的保留籲請，下一步電改方案的繼續推進，會否順應相關電力企業的“意見”，也成為電改下一步推進的最大懸疑。

　　“目前，對於電改的方向，各方是一致的，但對於電改的路徑，卻千差萬別。”劉紀鵬表示。

　　中國經濟體制改革研究會電力行業研究員胡軍峰也對本報記者表示，“如果無法厘清輸配成本，或者説不能分開輸配，暫時可以回避這個問題，但有個前提是實行輸配單獨定價，將上網電價和銷售電價交給市場定價，中間的輸配由相關監管機構核定統一的價格。”“改革行至目前，我認為需要從三方面開刀，其一是破除國家電網對電價的統購包銷，實行廠商和大用戶的直接交易；其二是發改委應將電價監管權力快速移交到電監會，做到只管輸配電價格，其他價格一律放開；其三是迅速把發改委項目審批的權力朝組建大能源委方向發展，把現在能源局、電監會和發改委價格司三合一。”劉紀鵬建議稱。