預算報告反對票創歷史記錄預算審議頻遭冷場_經濟臺

　　圖為《財經》2012年第8期封面圖

　　求解預算改革

　　2012年預算報告在全國人代會上獲得的反對票創歷史紀錄，彰顯了預算制度改革的迫切性。唯有真正落實《憲法》和法律已經賦予各級人大的預算權，財政資金“取之於民、用之於民”的理想才能與現實接軌

　　3月14日上午10時許，北京人民大會堂，十一屆全國人大五次會議閉幕會，伴隨著全國人大常委會委員長吳邦國一聲“通過”，《2011年中央和地方預算執行情況與2012年中央和地方預算的決議(草案)》以贊成2291票，反對438票，棄權131票，未按表決器12票，創下了未投贊成票比例20.2%的歷史新高，並首次超過最高人民法院工作報告的429張反對票和最高人民檢察院工作報告的393張反對票，成為本次人代會獲得反對票最高的報告。

　　如此之高的不贊成比例，足以反映全國人大代表對當今預算的不滿程度。要知道在共和國歷史上，全國人大會議還沒有否決過一個政府報告。

　　預算制度起源於西方，是西方國家議會權力的重要來源。由於國家財政來自於公民，因此財政資金的使用權只屬於公民。

　　在中國，預算權是人民代表大會的法定職權，預算審查和監督制度則是人民代表大會制度的重要組成部分。《憲法》第62條明確規定：全國人民代表大會行使“審查和批准國家的預算和預算執行情況的報告”的職權。審查和監督預算是每年全國人大會議最重要的議程，是人大行使法定職權最重要的手段，其意義遠高於審議政府工作報告。

　　但近些年來，一方面是全國人大會議審議預算報告時日趨冷場、代表們對預算報告漠不關心，另一方面卻是代表們通過投出反對票和棄權票，來表達他們對於預算報告和預算制度的不滿。

　　人大審議預算報告的過程本來就是讓代表們暢所欲言，然而代表們雖然對預算報告不滿意，卻不在審議中提出意見，這反映出人大和政府間的溝通不暢。一些代表解釋説，之所以會這樣，是因為“意見提了也是白提”。

　　在全國人大最近十年的預算審議中，預算的編制單位財政部從未因為人大代表的審議意見而更改過預算報告中的任何一個數字。預算審議流於形式，自然提不起代表們審議的興趣。以至於留給公眾人大代表不務正業，媒體只顧追逐“兩會”花絮的印象。

　　一些人大代表和相關學者認為，造成這種現象的原因是預算制度和預算編制、審議、執行以及監督和評價程序出了問題。多位全國人大代表對《財經》記者感嘆，現在政府的權力太大，已經無法進行有效監督。預算表面是經濟問題，實則是政治問題。預算制度改革是在現有條件下堅持和完善人民代表大會制度的重要內容，也是推進政治體制改革的有效突破口。

　　“現在改革到了攻堅階段，沒有政治體制改革的成功，經濟體制改革不可能進行到底，已經取得的成果還有可能得而復失，社會上新産生的問題，也不能從根本上得到解決。” 3月14日，溫家寶總理在本次人大會議閉幕後的中外記者見面會上再次強調了政治體制改革的重要性和緊迫性。

　　這在中央層面上，為推動預算制度改革創造了有利的輿論環境。一些人大代表和有關學者表示，應以修改《預算法》為契機，爭取在預算全覆蓋、編制細化、延長審議時間、調整預算年度，加強執行與監督、完善績效考核、嚴格違法處罰等程序和技術層面做出突破。

　　正如全國人大代表、全國人大財經委副主任委員、全國人大財經委預算審查委員會成員尹中卿所言，如果把錢袋子管好了，管得有效率了，中國的現代化建設就會取得更大的成果，人民也會更滿意。

　　預算審議冷場

　　作為人大最重要的法定職責，預算審議卻頻頻遭到冷場

　　3月13日上午9時許，北京鼓樓外大街歌華開元大酒店二樓一間會議室，某省代表團本次人代會最後一次代表小組會議，正在審議政府工作報告、年度計劃和年度預算報告三個決議草案。

　　偌大的會場略顯空曠，在會場中央用長條桌子圍成了一個長方形，桌上依次擺放著約20個代表名牌。不過，接近三分之一的代表沒有出席。十多分鐘過去了，整個會場安靜得有些壓抑，只能偶爾聽到代表們翻看文件的聲音。這時，終於有一位女代表打破了沉默，她簡短的發言只説了一個意思——計劃報告中總人口的指標不合理，需要改進。隨後會議主持人問其他代表們還有沒有意見，一位男代表接話説“沒有意見”。主持人隨即宣佈散會。

　　該省其他幾個小組的情況大體也是如此，不到20分鐘，代表們紛紛走出了各自小組的會場。《財經》記者隨即在會場門外攔住了幾位代表，他們均表示當天小組會沒有人談預算報告。

　　相似的情況，也出現在本次人大會議的其他會場。3月13日下午3時，位於北京木樨地附近的中國職工之家酒店三層會議室，某省代表團正在召開本次人代會的最後一次代表團全體會議。

　　在工作人員抑揚頓挫地宣讀完一份約有兩三百字的決議案後，會議主持人問在座代表，“大家對這個決議草案有什麼意見，請發表。如果沒有意見，會後將審議意見報大會秘書處。”停頓一兩秒鐘，沒有人發言。“下面開始下一項議程，請工作人員宣讀決議草案”

　　在39分鐘的會議裏，依次審議了政府工作報告、預算報告等決議草案和刑法修正案、代表名額和選舉問題等表決稿，共計10份會議文件的審議只用了約18分鐘，之後省委書記總結本省“兩會”工作講了約14分鐘，最後工作人員宣讀代表團返程安排用時約7分鐘。整個審議過程中，沒有一位代表發言。

　　如果説13日的審議偏重於程序性審議，代表們不發言還有一些理由，但在人大會議法定議程中的預算審議時間裏，代表們依舊“惜字如金”。

　　3月7日下午3時，湖北省人大代表小組會議準時開始，按議程要求審查預算報告。長期關注預算問題的全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青發言説，他是學財政學的，因此要談預算和“三公”問題。

　　葉青對預算報告提了四點意見：民生支出要千方百計增加；科研支出沒有體現政府工作報告中以企業研發為中心的思路；應把行政支出放在附加材料重點支出中，讓大家一目了然；要壓縮政府性基金，如取消機場建設費，不要片面理解取之於民。

　　整場審查，只有五六位代表發言。

　　葉青告訴《財經》記者，這些年各小組審議預算報告時，每組談預算報告的代表也就有五六位，其他代表要麼不出聲，要麼就是繼續談政府工作報告。尤其是有中央領導到小組或代表團聽會的時候，幾乎所有代表都會談政府工作報告。

　　從全國人大本次會議的官方網站中，可以看出人大自己對預算報告也重視不夠。本來是人大最重要職責的預算審議，並沒有如政府工作報告、人大常委會報告和刑法修正案一樣獲得單獨的專題展示，而是與計劃報告合併為一個專題。

　　打開全國人大本次會議各個報告專題，計劃和預算報告的報道鏈結，只有不到一頁，而其他報告均至少有兩頁，其中刑法修正案由於爭議較大，還專門做了詳實且圖文並茂的專題。

　　即便是在計劃和預算報告專題中，有關預算報告的所有鏈結內容均為預算報告的摘錄和有關預算文件的發佈，僅有一篇報道引述了一位代表附和預算報告的簡短髮言，整個專題沒有引用一位代表對預算報告的不同意見。而在其他報告的專題中，則有多篇報道體現了代表們的意見。

　　不能還是不為

　　程序和體制的原因造成了代表們對審議預算報告的興趣逐年降低

　　3月4日上午，在向全國人大山東團報道前，全國人大財經委副主任委員尹中卿在位於北京人民大會堂南門外的辦公室向《財經》記者談起了預算制度的源流。

　　預算審查之所以流於形式，有著其歷史原因。現行預算制度的建立是基於1994年的分稅制改革和《預算法》獲得通過，在此基礎上中國初步建立起具有現代意義的預算制度，但預算制度事實上還保留了一些計劃經濟的影子。

　　在計劃經濟時代，預算實際是國家的財政計劃，由於財政收入以國有和集體為主，實行統收統支，在這種情況下，貨幣屬於消極貨幣，更沒有市場經濟。因此，那時的人大預算審議強調的是預算的法定性，而不是預算的內容，人大審議預算也是程序性審議。

　　有關學者也表示，在1994年財稅體制改革之後，中國雖然開始建立現代意義上的預算制度，但作為預算制度基礎的《預算法》實際上編制得很粗糙，並留有一些計劃經濟的烙印，對於人大和政府間的責權利規定得過於寬泛，人大很難依此法對政府預算進行有效的審議和監督，因此該法剛剛通過實施，就有人大官員和學者提出應對《預算法》進行修改。

　　制度安排如此，政府對人大預算程序性審議的觀念和習慣就難以改變。

　　3月13日，在人大投票表決預算報告的前一天，葉青告訴《財經》記者，他會對預算報告投反對票。這是葉青兩屆十年全國人大代表生涯中第三次對預算報告投下反對票。

　　在投票前，葉青預測2012年預算報告的反對票會創歷史新高。之所以作出這個判斷，是因為葉青和很多代表們都感到，政府雖然在預算報告的編制上逐年改進，但對人大審議的態度卻越來越敷衍，還給審議預算報告設置了一些程序性的障礙，代表們提的意見往往是“提了也白提”，這就使得代表們對審議預算的興趣越來越低。

　　在和《財經》記者的幾次長談中，葉青反復強調了一件看似平常的小事：他第一次作為全國人大代表走進人民大會堂是在2003年，那時的財政部部長會在人大全體會議上把預算報告向大會朗讀一遍，葉青也就和所有代表一樣，跟著財政部部長在會場上看了一遍預算報告。

　　葉青説，儘管2003年和2004年的預算報告還沒有圖表，通篇只是一個數字接著一個數字，很枯燥，但代表們由於在全體會上跟著財政部部長看了一遍報告，大家至少會對報告內容有一個印象，因此在那兩年的預算審議中，代表們還是能提出一些有針對性的問題。

　　然而，從2005年開始，人大會議就取消了財政部部長讀報告的環節。

　　葉青這幾年每年都會向人大建議，恢復在開幕當天的全體會上，由財政部部長向全體代表朗讀一遍預算報告的議程。提出這個建議的並不止葉青一名人大代表，但是都沒有被國務院和全國人大採納。理由是，不在全體會議上由財政部部長讀預算報告，可以節省半天時間，這樣能夠節省大量的會議經費。

　　“有些錢是不能省的。”葉青對於這種解釋不以為然。他認為，預算報告從讀到不讀，是一個很大的退步。因為人大代表往往是在3月5日開會當天才能拿到預算報告，人大的會議日程安排得非常緊湊，很多代表在7日下午分組審議預算報告前，根本就沒有時間把報告看上一遍，也有相當一部分的代表乾脆就不看了。

　　代表們連看都沒有看，自然不可能對預算報告提出有針對性的意見。

　　預算審議過程中的另一個問題是，全國人大審議預算報告實際上只有半天的時間，葉青認為，編寫預算報告要一年，而審議報告只有半天，時間太短，很不合理。

　　在往屆的人大會議上，一些全國人大代表曾經多次提出，應該至少提前一個月將預算報告送到代表手中，這樣代表才有可能仔細研究報告，或是請專業人士幫助解讀，並提出審議的意見。但這個意見一直沒有被官方採納。

　　作為全國預算改革的先行者，河南省焦作市財政局局長申相臣表示，預算草案之所以難以提前一些時間發給代表們，主要是由於財政宏觀調控政策和預算草案總盤子的確定，往往是在人代會前夕才能經過很多程序在政府各個部門之間達成平衡或者妥協。也就是説，平衡財政資源配置的工作只有在人代會開始前才能結束，除非法律有明確的提交時間要求。

　　葉青則認為，不能提前把預算報告交給人大代表，因為預算審議和討論是在總理的政府工作報告之後。總理的報告一般是在全國人大召開第一次全體會議的當天，也就是3月5日上午才在人民大會堂的會場上發給人大代表。因此，按照政治上的慣例，預算報告不可能早于總理的政府工作報告發給人大代表。

　　另外，不能提前將預算報告發給人大代表，還有擔心泄密的考慮。以前曾發生過地方政府提前把地方預算報告交給代表，代表卻把報告的內容提前透露出去的情況。

　　預算報告編制粗糙也是讓代表們看不懂報告的一個重要的原因。政府預算的收支科目依次分為“類、款、項、目”，最初的預算基本上只編到類，如文教多少、農業多少，那時的人大審議時完全是走過場。

　　為了改變這一狀況，全國人大要求政府提交2009年預算時，關於民生社會發展等支出要落實到款，要求政府力爭在2012年將中央本級預算重點支出編制到“項”“目”，還要在2012年初將中央本級75%的基建項目編入部門預算。

　　但即便如此，一個“項”裏就有可能編列幾百億元的預算，人大代表在審議時並不知道這幾百億元都是一些什麼項目。這種審查起到的監督作用仍然很有限。

　　天津財經大學財政學科首席教授李煒光表示，按照具體的預算項目來審議，可能會出現更多不同意見，審查會更有效果。比如美國國會的預算討論就非常具體，為某一項目是否上馬，可以爭論很長時間，期間還要進行大量的聽證，聽證也是獲取審查依據的過程。

　　常理看來，預算審查過程中種種程序上的問題，實際上並不難解決。葉青懷疑，之所以代表們提了這麼多年的意見都不能解決，不是不能，而是不為。

　　“政府可能根本就不想讓人大代表對預算做出實質性的審議和監督”，葉青分析，因為審議的時間越長，就會發現更多的問題，代表提的意見也會越多。時間短，代表們不可能仔細研讀報告，自然就會少發現問題。因此才會在程序上設置障礙。

　　葉青告訴《財經》記者，往年財政部都會派一些司長或處長到各代表團的小組討論現場聽取代表們的意見，並解答一些代表們的問題。但今年葉青所在的小組，並沒有財政部的官員到場旁聽。葉青認為，財政部對全國人大審議預算的態度變得越來越敷衍。

　　而一位某省財政廳廳長的話，則反映了財政部門對人大審議預算報告的真實態度。葉青曾經和某省的財政廳廳長就預算審議時間太短、看不懂等問題做過探討，這名財政廳廳長回答説，一些代表不了解、看不懂，很正常，預算報告不需要每個代表都能看懂。

　　改不了的預算

　　人大的審議事實上不能改動政府預算報告中的任何一個數字

　　如果説由於審議時間倉促、編制粗糙，加之一些代表不具備專業的財務知識，造成代表們看不懂預算報告，提不出意見還可以理解的話，但像葉青這樣的專業財政學人士，雖然能夠基本上看明白報告，卻也提不出什麼具有針對性的意見，則是讓代表們備感無奈的事情。

　　由於預算報告的所有數字都是收支平衡的，從數字上代表們找不出任何的問題，而且每個數字都有編制的依據，比如每年都會有代表提教育經費佔比太低，這時候旁聽的財政部官員就會解釋説，教育經費的數字是根據國務院和有關部委的那些文件計算的，完全符合國家的規定。

　　葉青在審議報告時曾問過在場的財政部官員，為什麼中央每個部委的購房補助短短幾年就從七八千萬元上升到三四億元。得到的答覆是，這是按照國務院有關規定計算出來的，增加還是減少並不是財政部可以決定的。

　　在葉青的記憶中，只有一年一位政協委員看得非常認真，發現了一處數字好像算錯了，當時的財政部部長馬上開發佈會解釋稱，並不是算錯了，而是源於計算的方法不同。

　　另外，有關政府部門拒絕向人大代表提供預算的基礎數據，而基礎數據恰恰是非常關鍵的。比如人大審議某個部門的工資福利費，單看這一個數字很難發現問題，但如果知道了這個單位有多少人，都是什麼級別，每個級別的工資福利標準是多少，就能很容易地判斷出這個部門的工資福利預算是否合理。

　　一些人大代表認為，現行的財政制度決定了，審議預算只能是走過場。

　　代表們對審議預算缺乏興趣，還有一個關鍵的因素——人大的審議事實上並不能改動預算報告中的任何一個數字。

　　3月10日，財政部在其提交本次全國人大五次會議的文件“關於《關於2011年中央和地方預算執行情況與2012年中央和地方預算草案的報告》修改情況的説明”中表示，“對代表們提出的意見和建議，我們(財政部)進行了認真研究，能吸收的，盡可能改在稿上(共修改八處)；不宜修改的，也積極向代表作了解釋説明。”

　　在這份僅有兩頁的“修改説明”中，列出了全部的八處修改，均為文字性修改，沒有對一個數字做出改動。例如：第一處修改為：在第10頁第11行中，刪除“補貼”一詞。最後一處修改，即第八處修改為：在第36頁倒數第7行中，“分類納入預算管理”之前增加“逐步”。修改字數最多的一處修改為第三處修改：在第18頁倒數第2行－3行中，將“國際經濟形勢存在較多不確定性，國內經濟增長放緩”，改為“經濟保持穩定增長將為財政增收奠定堅實基礎。但國內外經濟形勢存在較多不確定性”。

　　葉青等人大代表告訴記者，每年預算報告的修改情況都大體如此。在他們的印象中，預算報告從來沒有一個數字被改動過。

　　而人大歸根到底是通過管住政府的錢袋子，也就是預算中的每一個具體財政數字來規範和監督政府，不能更改數字，預算審議就失去了其應有之義。

　　一些人大代表和學者表示，人大不能更改預算報告中的數字，一方面是因為預算報告中的財政數字都有制度依據，改數字也就等於違反了相關的制度。另一方面是因為，全國預算總的盤子是固定的，增加或者減少某一個款項的預算，相應的整個預算都會隨之變化。

　　還有一個客觀原因是，每年“兩會”代表們審議預算的時候，本年度的預算已經執行了三個月，在事實上也無法改動了。

　　對此，尹中卿建議，可以通過改變預算年度加以解決，將全國人大審議預算的時間提前到12月，或是將預算年度的開始時間定為4月。

　　李煒光也認為，改變預算年度後，儘管預算審查走過場的問題仍將存在，但至少在形式上是尊重人大的。而且，這也能在一定程度上解決預算支出不平衡、年底突擊花錢等問題。

　　不過，代表們在預算審議時的意見，也不是完全沒有作用，一般會在編制下一年度的預算時考慮代表集中反映的問題，比如近幾年農業、教育、民生、社保的預算都在增加。

　　全國人大有關官員表示，要從制度上解決人大審議預算不能改數據的困境，需要先建立起預算的修正案制度。簡單來説就是，只要人大在修正案中對預算報告提出了修改要求，政府就應該按照人大的要求進行修改。

　　很多公眾不了解的是，人大審議預算報告，除了在每年3月的人大會議上由全體代表審議之外，還有一個會前審查的程序。

　　中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示，目前的預算草案要提前一個月報到全國人大，人大提出審查意見，財政部再在開全體大會時向人大代表報告。但由於審查時間短，草案過粗，全國人大財經委和預算工委的力量也不夠，事實上目前的初步審查與人大代表審查一樣，都是在走過場。

　　施正文介紹説，已經過一審的《預算法修正案(草案)》規定，財政部門向全國人大報送預算的時間，要由現在的提前30天增加到45天，地方人大仍為30天。他認為提前的時間非常有限，而且地方還沒有變化。“可以説，在增強預算審查監督方面，《預算法修正案(草案)》沒有實質性進步。”

　　為了逐漸發揮會前審查的作用，全國人大財經委和預工委在近年來也做出了一些努力。尹中卿舉例説，現在節能減排形勢很嚴峻，去年有好幾項指標都沒有完成“十二五”規劃提出的要求和2012年的計劃，有些方面還在惡化。但是2012年節能減排支出安排的增長率卻很低，一開始只安排了3.2%的增長，而其他項目的支出普遍增長了百分之十幾，個別項目還增長了百分之二十多。

　　人大財經委和預工委向國務院提出應該大幅度增加節能減排支出的比重。國務院就此向人大解釋説，因為西部地區的退耕還林項目已經到期，有幾百億元的補助款不再需要支出。

　　對此，人大財經委和預工委告訴國務院，節能減排的財政投入實際上是不夠的，並且很多中西部地區退耕還林還不穩定，如果停止給老百姓的補貼，當地百姓很可能又會上山把剛剛長的樹砍掉賣錢。

　　最終，國務院將節能減排的預算支出增加到7.2%，但這個增速仍低於絕大多數其他項目的支出增速。

　　但整體而言，中央預算的支出結構還是呈現出不斷優化的趨勢。

　　2005年，中央教育預算支出只佔中央總支出的1.7%，今年的份額則增至5.8%。2005年中央醫療預算支出只佔中央總支出的0.1%，今年增長到3.1%。有升也有降，2005年的中央國防預算支出佔到中央總支出的12.7%，今年則降至10.3%。

　　不僅是份額變化，支出項目的組成也有所調整。2005年的中央預算支出中，基本建設支出佔到中央總支出的6.4%，高於教育和醫療支出份額，但如今已找不到這項支出了。反過來，節能環保支出，在2005年也還沒有出現。這些變化背後，既有國務院的主動改進，也有全國人大的推動。

　　但是，接受《財經》記者採訪的多位專家均表示，如果能有真正的預算審查，取得的進步就會遠遠不止這些。

　　自下而上的探索

　　來自基層的參與式預算改革探索或許能為做實預算審議打開一扇窗戶

　　十年的全國人大代表經歷讓葉青發現，人大代表對審議預算缺乏興趣，還有一個利益相關性的因素，即預算的內容和人大代表本身的利益越是密切，審議預算的參與度和熱情也就越高。

　　和全國人大審議時的冷場形成對比的是，在各省人大審議預算時，省人大代表會比較關心本省的預算報告。葉青分析，這是因為各省的人大代表多數都是來自於本省各部門、各地市和各行業的負責人，而地方預算關係到本部門、本地市和本行業的切身利益，代表們自然會想讓自己業務範圍內的預算資金多一些，因此會比較認真地研讀本省的預算報告，審議討論時也會比較熱烈。

　　在現實生活中，行政區劃越是往下，人大代表審議預算的積極性越高，也越愛較真。到縣和鄉鎮一級的人大，有時審議預算還會爭起來，尤其是鄉鎮財政的總盤子本來就不大，各部門要做好本年度的工作，就必須要盯住預算，爭取多分到一些錢。而且，鄉鎮政府的工作以具體的日常事務為主，預算也容易編得很詳細，人大代表審議的時候也就可以有的放矢。

　　葉青認為，一些鄉鎮的預算審議事實上已經達到了參與式預算。

　　浙江溫嶺就是如此。溫嶺市新河鎮始於2005年的參與式預算改革，是中國地方政府公共預算改革的重大突破。它把民主懇談引入鎮人大對預算的審查和監督，以預算民主為切入點，進一步以民主懇談激活鄉鎮人大，使人大審查政府預算的功能，由簡單的舉手通過變為真正行使發言權和修正權。

　　經過預算民主懇談會和人大預算審查，2005年的財政預算就進行了調整，鎮政府買車花費少了20萬元，而慈善事業經費增加了20萬元。從2010年起，溫嶺開始全面推廣參與式財政預算監督。

　　不僅是縣和鄉鎮級政府，在實踐中，省級政府也可以做到將預算編制落實到具體的事務上。比如：北京市政府的預算報告中，就已經細化到某個部門，今年要買一輛車，要多少錢，什麼牌子。這樣人大代表審議時就可以很容易看出來是不是超標，該不該花這筆錢，也反過來促進政府部門不斷改進自己的工作，減少亂花錢的現象。

　　反觀全國人大代表，大部分都是來自於地方，審議中央預算和各部委的預算，本身就和他們沒有那麼緊密的利害關係，加之預算審議的時間短，編制又粗，事不關己高高挂起，審議時自然是多一事不如少一事。

　　全國人大代表們對中央預算報告越來越冷漠的同時，其不滿也在逐年增加，這導致了近幾年對預算的反對票逐年上升。反對票從2010年的317票，2011年的362票，快速上升到2012年的438票，首次超過兩高報告，成為人大會議反對票最高的表決文件。

　　常年關注預算的全國政協委員、上海財經大學公共政策研究中心主任蔣洪表示，預算審查單靠代表和委員是不行的，必須有專門的團隊。在國外，不一定議員本人具有審查預算的能力，但他可以去組織這方面的人，比如會計專家或審計專家，審計教育預算還可以組織教育專家等，共同參與審查。

　　作為財稅領域的學者，施正文被北京市人大預算審查監督專家諮詢委員會聘為專家委員。他介紹説，北京市人大在審議預算或制定相關政策時，經常會徵集專家諮詢委員會學者的意見，供北京市人大參考。施正文建議，各級人大都可以借鑒北京市人大的經驗。

　　天津財經大學財政學科首席教授李煒光則認為，人大預算審議走過場背後的根本原因在於行政力量過強，人大對預算沒有起到決定性作用。“由於制度上的種種限制，即使是有想法的人大代表，在預算審查方面能做的事情還是很少。”

　　蔣洪補充説，導致預算審查走過場還有一個關鍵問題：代表委員願不願意把預算中的問題查出來？如果他們不是為廣大納稅人負責，而是為請他們來走過場的人負責的話，那很可能看到問題也當沒看到。

　　實踐證明，預算公開對預算工作起到了重要的推動作用。預算公開既包括向公眾公開，還包括向人大公開。在這方面，廣東等地做出了有益的嘗試——將地方財政部門的支出線和地方人大財經委和預工委聯網，這樣地方財政花的每一筆錢都能同時被人大看到，人大實現了對預算的同步監督。一旦地方財政違反了預算的規定，人大可以馬上發現，要求政府進行改正。

　　實現“可監督、可問責”

　　預算不僅要“看得見、看得懂”，還要“可監督、可問責”，這才是完整的公共預算概念，否則就還是“稅收國家”而非“預算國家”

　　全國人大代表、全國人大法律委副主任委員、中紀委原副書記劉錫榮3月10日在浙江代表團發言時説：“財政資金就像一塊豆腐，政府説用就用了，先斬後奏，到時候人大也只好認賬。”他還表示，各級人大是監督各級政府工作的最高機關，但很多時候，人大與政府變成“哥們兒”關係。人大必須堅持獨立性，才能對政府工作進行有效監督。發達國家的經驗是，只要管好“錢”和“人”，其他問題就會迎刃而解。

　　在同一天，全國人大財經委在向大會主席團提交的預算草案審查結果報告中指出，2011年國務院和地方各級人民政府，在預算執行和財政運行中還存在一些不容忽視的問題。

　　這些問題主要是：在促進轉變經濟發展方式和調節國民收入分配方面，財稅政策的針對性和有效性需要增強；財政支出績效考核體系不夠健全，工作有待加強；轉移支付結構不合理，均衡性轉移支付所佔比重偏低；追加預算多、結轉資金多的現象仍比較突出；地方政府性債務管理制度不夠完善，存在一定風險；地方土地出讓金收入使用不夠規範。這些問題都應該認真研究，切實加以解決。

　　人大財經委指出的這些問題正是現行預算制度的弊端所在，其措辭也不可謂不重。但耐人尋味的是，以上內容在全國人大官方網站和新華社發佈的該文件中均被刪除。

　　今年“兩會”期間，在與《財經》記者的長談中，尹中卿指出：預算審議和執行過程中有一個長期被人忽視的問題——預算的“績效管理”問題。尹中卿表示，要實現人大對預算的“可監督、可問責”，就必須增強決算和決算監督的權威性、有效性。首先要對預算的執行情況作出科學的評價，即預算的績效管理。

　　以支出績效評價為手段、以結果為導向的預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，在西方發達國家早已實施，並被許多發展中國家所借鑒，但中國還未建立起有效的預算績效評價和審查制度。

　　根據2012年的預算安排，全國財政支出將高達12.43萬億元(其中中央財政支出6.41萬億元)。尹中卿表示，對如此驚人的預算資金，卻沒有人考察其使用效果。

　　全國人大預算工作委員會主任、財政部分管預算工作的原副部長廖曉軍曾指出，加強預算績效管理的根本目的就是改變長期以來財政資金管理使用中存在的“重收入輕支出、重分配輕管理、重數量輕質量”問題，提高公共産品和公共服務的質量，提高財政資金使用效益。

　　為此，財政部要求各級財政部門在未來，要切實加強預算績效管理制度建設，繼續加強與全國人大預工委的溝通；在新修訂的《預算法》中增加加強預算績效管理、講求預算績效方面的內容；在《預算法實施條例》中對預算績效管理的責任主體、評價對象、評價方式、指標體系、管理程序等進行明確，提高績效管理法律層級。

　　廖曉軍要求各級財政、財務部門要逐步建立績效問責制度，形成“誰幹事誰花錢、誰花錢誰擔責”的機制。並研究建立績效評價結果公開機制，認真傾聽社會各界的呼聲，吸納合理意見。

　　據悉，財政部正在研究績效評價結果與預算安排有機結合機制。主要思路是：對績效評價結果好的，予以表揚或繼續支持；對績效評價發現問題、未達到績效目標或評價結果較差的，予以通報批評，並責令其限期整改。對不進行整改或整改不到位的，則要根據情況調整項目或相應調減項目預算，直至取消該項財政支出。

　　尹中卿表示，除了加強預算績效管理工作之外，還應該通過修改《預算法》來明確違反預算制度的法律責任、行政責任和政治責任。

　　全國人大預工委在《預算法修正案(草案)》初次審議期間的2011年12月30日，曾經邀請有關學者座談展望2012年人大的預算和決算工作，時任全國人大預算工作委員會主任高強在會上點名讓北京大學財稅法研究中心主任劉劍文教授談談對《預算法修正案(草案)》的意見。

　　劉劍文建議，人大要提高對三峽工程、南水北調工程等重大項目和重大財政決策的審查和參與力度，還要做好預算的事前審查和事中、事後監督。

　　由於現行《預算法》在預算監督和違法行為追究方面缺乏可操作性，預算執行中的違法行為往往無法進行相應的處罰，更無法追究當事人的責任。