這已經是蔡繼明第N次對土改問題進行提案。

　　據國土部消息，今年年底之前，要完成《土地管理法》的修訂工作，由於牽涉土地利益矛盾問題，該法已經數度難産。

　　雖然已經提案了很多年，然而2012年，全國政協委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明還是瞄準了今年《土地管理法》修訂出臺的最後時機，拋出以徹底改革徵地制度、廢除土地城鄉二元問題為基調的“土改論”。

　　“同地同價”

　　由國土資源部主持修訂的《土地管理法修改草案》，目前正在廣泛徵求意見。

　　有分析人士認為，土地管理法屢次修改難以通過，根本矛盾在於徵地問題。

　　蔡繼明認為，要嚴格界定政府的徵地行為只限于公益性用地範圍。

　　據悉，目前我國的徵地制度主要依據《憲法》相關規定，即政府可以出於公共利益的需要，對農村集體的土地進行依法徵收徵用，並給予一定的補償。

　　但《憲法》同時規定，城市的土地歸國家所有，農村的土地歸集體所有。

　　蔡繼明認為，這裡面存在兩個標準，一個是依據公共利益的需要來徵地，即在城市建設當中，有公共利益的需要，可以進行徵地；另外一個依據是，城市的土地歸國家所有，只要符合規劃，就可以進行整理，從而繞開了公共利益這個條件，而在此次《土地管理法修改草案》裏面，基本遵循的是後一條依據，即只要列入城市規劃，包括農村土地，政府就可徵為國有。

　　據此，蔡繼明認為《土地管理法修改草案》對於土地徵收的範圍界定過寬，並不符合十七屆三中全會中提出的“要建立城鄉統一的建設用地市場，建設政府行政性徵地的範圍，要使農村集體建設用地進入市場，和城市國有建設用地同權同地同價”。

　　因此在蔡繼明的提案中提出，要嚴格區分公益性和非公益性用地，並建立統一的城鄉建設用地市場，允許農村集體建設用地使用權進入市場，城市新增的非公益性建設用地，可以實行集體所有制，而國家對於城市發展規劃中新增的非公益性建設用地，可以按照自願、公平的原則，通過協商或市場交易將集體土地徵購為國有土地，國家不得強行改變非公益性建設用地的所有權屬性。

　　上述草案中關於“農村宅基地只能分配給本集體組織成員”的規定，將會滋生小産權房的建設，認為宅基地可以入市流轉，以保證在土地公有制的前提下，城市的土地和農村的土地“同地、同權、同價”。

　　蔡繼明表示，城市國有的建設用地有償有期使用，包括允許私營企業特別是外資企業使用，並沒有改變國有土地所有權的屬性，而恰恰為國有土地所有權提供了在經濟上實現的形式。

　　允許農村集體所有的宅基地使用權通過出租、轉讓、抵押而進入市場，由集體所有製成員以外的經濟主體使用，也並沒有改變集體土地所有權的屬性，而是使農民增加土地財産收入成為可能。

　　蔡繼明表示，土地管理法修改草案中，應該允許農村的宅基地使用權進入市場，從而和允許農民住宅進入市場一致起來。

　　蔡因此提出了修改建議：“在保障基本居住條件的前提下，其宅基地使用權在本集體成員之間、集體與集體之間以及城鄉之間出租、轉讓並允許繼承和抵押。”

　　“成都模式”可向全國推廣

　　中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉雲認為，隨著城市化進程的加速，城市用地緊張局面將進一步趨緊，因此放開城鄉統籌將成為趨勢，由政府主導的城鄉統籌，是否能真正保證農民利益，成為土地改革的另一個焦點。

　　值得一提的是，蔡繼明在提案中關於推行農村集體土地入市流轉的建議，已經在成都有了成功的實踐經驗。

　　2007年6月，成都成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，而改革試驗的重點是讓農村集體土地入市自由流轉。

　　蔡繼明對本報記者表示，成都在土地改革中確立的“確權頒證”模式，具備了向全國推廣的可能。

　　但蔡同時認為，確權頒證只是第一步，關鍵是確權的內涵什麼？

　　“給你一個土地承包權，或是宅基地使用權，僅僅是名義上的，這些權利能不能轉讓，能不能出租是關鍵，所以第二步應該是還權賦能，而成都的改革模式還有待於進一步深化”，蔡繼明如是説。

　　儘管蔡對成都的模式持贊同意見，但是他同時認為，在成都進行的土地增減挂鉤方面，應該加大集體所有制之間的增減挂鉤，而不是把增減挂鉤的指標都拿給政府。

　　而著名經濟學家華生認為，增減挂鉤的實質應該是建設用地的指標和農民工及其家屬的安居挂鉤：“因為城市化本來就是農村人口的城市化。要增加建設土地，就必須安置農民工及其家屬，這樣就會從根本上引導地方政府的行為，不安置人就沒有土地做建設。而現行的增減挂鉤是只要城市周邊的地，不考慮幾億農民工及家屬，所以耕地佔補平衡機制設計上存在重大偏差”。

　　小産權能否合法化

　　日前，國土資源部有關負責人表示，今年我國將在部分地區進行試點，為全面清理小産權房做制度和政策準備。

　　據估計，目前全國小産權房存量在60億-70億平方米，佔到商品房總量的20%左右。

　　北京大岳諮詢公司總經理金永祥認為，農地改革的根本核心是讓農民對土地擁有話語權，小産權房能否在農村科學規劃的前提下，繼續保證其的存在？

　　而儘管小産權房的合法化無疑會減少地方政府土地出讓金收入，但蔡繼明認為，隨著小産權房進入市場，城市大産權房的價格會趨於合理，從而使部分中低收入居民也能買得起或租得起，這就會減輕政府提供保障性住房的壓力，從而減少政府的財政支出，同時會降低農民工進城落戶的住房門檻。

　　此外，蔡繼明認為，小産權房不僅大量、廣泛地存在，主要原因是還牽涉到各個方面的利益。

　　首先，建設小産權房的村鎮集體和村民都可以通過小産權房的建設在房地産市場的發展和城市化進程中分得一杯羹，也使得大量集體土地進入市場流轉起來，創造了更大的收益。其次，城市居民可以購買到價格相對合理的住房，在一定程度上緩解了住房難的問題。

　　甚至許多公務員、領導幹部和社會名流都購置了高檔小産權房，大大改善了住房條件。再次，在政府保障性住房供給嚴重不足的情況下，對大量進城務工農民以及外地務工人員來説，小産權房實際上發揮了保障房的作用。

　　蔡繼明認為，解決小産權房問題的根本途徑有兩種，第一是對於建立在農村集體建設用地上的小産權房，要承認其合法性。

　　“這類小産權房，或者是村民在自己的宅基地上將平房改建成樓房從而提高了容積率而産生的，承認這類小産權房的合法性，不僅有助於促進農村集體建設用地的節約集約使用，而且有助於農民實現土地的財産收入，從根本上説，是有利於保護而不是損害農民集體土地的産權”，蔡繼明如是説。