劉展超

　　這些財富的使用方向，各地卻很少對外發佈

　　1999年至2011年，這十三年是中國土地資産化最為迅猛的年代，全國土地出讓收入總額約12.75萬億元，幾乎年均1萬億元。

　　出乎意料的是，即便2011年重點城市樓市成交低迷，當年全國土地出讓收入卻仍高達3.15萬億元，再創歷史新高，北京、上海等地已經進入土地收入“千億”俱樂部。

　　然而，這筆鉅額資金的使用去向，由於鮮有城市政府對外公開，公眾難以知曉。加之近年來頻頻有政府官員因在“土地出讓”環節上貪腐涉案，有關“土地錢”的監管爭論日漸升溫。

　　逐年攀高

　　自上世紀90年代分稅制改革後，土地出讓收入基本劃歸地方政府，實踐過程中逐漸演變成地方的第二財政。土地收入在地方政府財政中佔了較大比例，一些城市甚至會超過50%，如果加上其他相關收入，這個比例可能會更高。

　　國土資源部2010年2月曾公開發佈的數據顯示，1999年~2008年十年間，全國土地出讓收入累計5.3萬億元。其中多數為2004年土地出讓實行“招拍挂”以來所獲得。

　　2008的樓市調控直接衝擊了土地市場，當年全國土地出讓收入約9600億元，同比下降了20%。但2009年樓市突然轉向，土地市場上“地王”接連出現，當年全國土地收入增加至約1.59萬億元。而到了2010年，這一數據又隨著樓市的火爆猛增至2.71萬億元，規模之大令人咋舌。

　　國土部部長徐紹史透露，2011年土地出讓合同價款雖然有所增長，但增幅有較大幅度下降。不過，他並未像往年那樣公佈具體數據。

　　近日，國務院發展研究中心副主任韓俊在《農民日報》上撰文稱，2011年我國土地出讓金的收入已經超過3.15萬億元。這是官方人士首次披露這一數據。

　　為何土地市場沒有像2008年那樣隨樓市下跌，一位權威人士曾對《第一財經日報》表示，之所以2011年全國土地出讓金依舊略有增長，與區域性差別和結構性差別有關。所謂區域性差別，即一些重點城市受樓市調控衝擊較大，但更多的二三線城市還是有所增長。所謂結構性差別，則是指商品房用地出讓收入略有下降，但工業用地成交增幅很大，在一定程度上對衝了前者。

　　財政部的“2011年公共財政收支情況”顯示，2011年，全國財政收入103740億元，比上年增加20639億元，其中，地方本級收入52434億元。

　　這顯示，2011年地方土地出讓收入佔當年地方財政收入的60%。

　　純收益約過半

　　當然，上述收入並非完全是地方政府的純收益。地方政府的收益還要剔除包括徵地過程中對失地農民的補償等各種成本。不過，業內專家曾測算，除去徵地、拆遷、補償、稅費等成本，土地出讓的凈收益一般在40%以上。只是，這一數據尚未得到官方認可。

　　財政部《關於2010年中央和地方預算執行情況與2011年中央和地方預算草案的報告》顯示，2010年國有土地使用權出讓收入29109.94億元(此處土地出讓收入為財政部口徑，與國土部統計數據略有差別)，當年安排支出為26975.79億元，這包括徵地補償拆遷補償等成本性支出13395.6億元、廉租住房保障支出463.62億元、用於城市建設的支出7531.67億元等。

　　這顯示，2010年地方政府的成本性支出大約是當年土地出讓收入的46%，略高於業界的預測。

　　但簡單計算可以得出，當年地方政府的純收益依然在1.5萬億元左右。

　　本報記者獲得一份重點城市的官方土地出讓情況報告顯示，2011年該地土地出讓累計上繳財政專戶1079億元，扣除土地儲備等成本後凈收益621億元。這意味著，該地的土地出讓凈收益在60%以上。

　　大頭用於城市建設

　　土地作為一種重要資源，如能為社會帶來增值收益且用於民生，本無可非議。但這些財富的使用方向，各地卻很少對外發佈。前述財政部報告有所提及，但仍較為籠統。其使用是否公平，是否存在貪腐之處，外界對此心存憂慮亦是必然。

　　近年來，中央政府不斷做出對地方土地收入支出的規定。如財政部早在2007年發佈的《廉租住房保障資金管理辦法》就規定，要從2008年1月1日起，地方各級財政部門要從土地出讓凈收益中按照不低於10%的比例安排用於廉租住房保障。

　　其他還包括不低於15%的比例用於農業土地開發，10%用於農田水利建設，以及10%用於教育資金等。如果以此執行，就意味著地方要拿出超過一半的土地收益來用於民生工作。

　　但依據上述財政部報告，地方政府土地收入的支出大頭依然是城市建設。

　　韓俊也在《農民日報》的文章中指出，土地收益的分配是明顯向城市傾斜：去年土地出讓金的收入已超3.15萬億，但到去年10月末，土地出讓收益用於“三農”支出的只有1234億元。

　　上述財政部報告也顯示，2010年廉租住房保障支出僅佔當年土地出讓總收入的1.59%。而在當年土地出讓收入各項開支之中，廉租住房保障支出也僅僅佔到1.7%。

　　韓俊表示，在符合國家土地用途管制和土地利用總體規劃的基礎上，要把更多的非農建設用地留給農民集體開發，要讓農民直接分享土地的增值收益。