中央與地方財稅關係現狀

　　1994年分稅制財政體制改革以來，存在著財權上收而支出責任下移的趨勢，縣鄉（市區街道）基層財政日益困難，對中央、省、市轉移支付撥款依賴程度越來越高。對此現狀全社會是有共識的。

　　分歧在於：相當多的地方政府和許多學者認為，1993年設計的現行分稅制中，中央集中財力的目的已經超額實現，繼續執行現行分稅制會損害地方政府特別是縣鄉（市區街道）政府提供公共服務的能力。基層徵稅，稅款從基層向上級乃至中央集中，再由中央和省、市等上級財政審批撥款，這種制度導致財政收入和支出鏈條過長，中間環節收入流失多、權錢交易尋租多、財政管理成本高，應該改革。

　　另有一些觀點認為，相對於中央政府應該承擔的職責，中央財政收入比例不高，因為目前中央政府承擔的支出職責太少才表現為中央財政收入比例過高。如果下放財政收入勢必出現地方政府挪用稅款、揮霍浪費的局面，只有主要由中央實行專項轉移支付制度，才能保證和監督地方政府不能亂花錢，因此，今後不但不應下放中央財政收入，反而應進一步提高中央財政收入比例，同時由中央政府承擔更多的支出責任。這種觀點認為，基層財政出現困難，不是現行分稅制存在問題，而是因為分稅制改革僅在中央與省級政府之間實施，恰恰在於分稅制沒有向省以下政府推進。

　　中央與地方財稅體制改革方向

　　基於上述兩種認識分歧，改革中央與地方財稅體制也形成了兩種思路：

　　一種思路是，進一步提高中央財政收入比重，同時建立一套完整的中央政府公共服務體系，強化中央政府對基本公共服務均等化的職責。

　　另一種思路是，提高地方財政收入比重，加強地方政府公共服務能力建設，使地方政府具備與其職責相匹配的財權與財力。

　　在中國稅收理論中，一直忽視對兄弟地區之間擁有平等權利的理念。中國歷史上長期存在地區分割，即使在國家統一的歷史時期，不同地區之間政治、經濟、文化等不平等的情況也所在多有。1993年在設計新稅制時，歷史傳統的影響和稅收理論的缺陷使得新稅制不但沒有解決這個問題，反而在中央制訂的稅制中，加劇了對地區間平等權利的損害。

　　這個問題就是“稅收與稅源的背離”。1994以來，我國省際間人均稅收收入差距與人均GDP差距相比，呈明顯擴大趨勢。這説明人均稅收收入省際間差距並不完全是由於經濟發展水平的差異所決定的，具體表現為：一個地方政府創造的稅源所形成的稅收沒有被這個地方政府所收繳，而是被另外一個地方政府所收繳。

　　比如：西氣東輸的營業稅和所得稅等，發電環節的增值稅被售電環節的地方政府收繳，主要稅目的消費稅沒有被這些商品銷售地的地方政府收繳，而是被這些商品的生産地收繳，央企集團特別是商業銀行，全國範圍的利潤所形成的所得稅被總部所在地的地方政府收繳，個人所得稅的代扣代繳制度和地方分成制度使得異地獲得收入的居民的稅收被不為他提供公共服務的地方政府收繳，等等。

　　佔全部稅收收入90%以上的主要稅種收入都不同程度地存在“稅收與稅源背離”的問題。主要是落後地區的稅源所形成的鉅額稅收被發達地區徵收。

　　目前的支出責任分配製度最為混亂的，是一項支出責任由多級政府分擔，比如：國民教育、污染治理、水利建設、立法機關、司法機關、行政機關等。多級政府負責相當於每一級政府都可以推卸責任。科學界定不同層級政府基本公共服務的範圍與標準，減少支出責任的重復性，絕大多數支出責任應該由一級政府承擔，並以此作為中央與地方各級政府之間財力劃分的依據。當前要特別強調基礎教育、環境保護、公共衛生、食品安全等公共領域權責在中央與地方不同層級政府之間的劃分。

　　所以，中國政府間稅收收入分配的順序應該首先根據“稅收與稅源一致性原則”改革現行稅制；然後根據“絕大多數支出責任應該由一級政府承擔”的原則重新劃分中央和各級地方政府支出責任。

　　根據中央政府的固定收入（比如關稅，但不包括消費稅這樣的名義上中央固定收入實際上中央與地方分成收入）和各地方政府的收入規模與支出責任的確認重新設計分稅制，在中央和地方政府之間進行財政收入的再分配。

　　再一步是從中央財政收入中確定一定比例作為對地方政府的一般性轉移支付，最後才是中央財政收入對地方政府的專項轉移支付。

　　實施“稅收與稅源一致性原則”的具體方案

　　實施“稅收與稅源一致性原則”的具體改革方案為：

　　1.對於企業集團繳納的增值稅，應根據不同環節的增值率確定集團內部或集團外部關聯企業之間增值稅收入分配。這一項改革不涉及企業集團增值稅總體稅收負擔，只調整增值稅在不同環節之間、也就是不同地區之間的分配。

　　2.對於企業所繳納的營業稅的稅基分佈在不同地區時，要按照營業稅稅源分佈在有關地區來分配營業稅稅款。

　　3.將在生産環節徵收的消費稅改為在商品最終消費環節即零售環節徵收。比如，汽車消費稅可以與車輛購置稅合併為價外稅在登記牌照環節徵收。

　　4.改革現行不完全的企業所得稅在不同地區間分配的制度，首先，所有跨地區的企業集團，特別是央企，要全部納入所得稅分配範圍；其次，企業集團全部企業所得稅都要在地區間按照因素法稅源公式分配，取消只分配部分所得稅的現行辦法。

　　5.個人所得稅均應歸屬居民所在地的地方政府，無論代扣代繳單位的所在地是否在居民所在地。

　　要科學界定不同層級政府基本公共服務的範圍與標準，減少支出責任的重復性，絕大多數支出責任最好由一級政府承擔。並以此作為中央與地方各級政府之間財力劃分的依據。當前要特別強調基礎教育、環境保護、公共衛生、食品安全等公共領域權責在中央與地方不同層級政府之間的劃分。

　　需要根據新的稅制設計，在各地區稅收收入能力與其支出責任的基礎上，統籌確定不同稅種在中央與地方之間的分享比例。在此基礎上，進一步推進省以下分稅制財政體制建設。縱向政府稅收收入分享比例劃分至少需要從三個方面統籌兼顧：不同層級政府的支出責任及與其相對應的稅收收入能力；不同稅種的內在特徵，稅源在不同地區之間分佈越多，所對應稅種的歸屬級次也應越高；要注意中央稅收的執法環境與地方政府積極性的調動，有效減少稅收執法中來自地方政府的不良行政干預。

　　要創新財政一般性轉移支付制度。摒棄目前“基數法”稅收返還辦法，在測算各地區稅收收入能力的基礎上，建立基於地區間公共服務均等化要求的創新一般性轉移支付制度。

　　最重要的內容是：將中央財政收入的一定比例固定為一般轉移支付預算基金池，每一筆中央財政收入首先將此比例的部分劃入此資金池，中央政府不能動用此資金池。對此資金池完全按照因素法合理設定對不同地方政府進行一般性轉移支付的公式，然後定期（每月或每週）將此資金池內的資金全部撥付到各個地方政府財政賬戶，確保一般性轉移支付及時、科學、充分。

　　中央財政收入除劃撥入一般轉移支付資金池的部分外，由中央財政留作中央政府支出和專項轉移支付使用。攝影記者/王曉東

　　（作者係全國政協委員、國家稅務總局原副局長）